[종합] 제주형 행정체제 도입 공론화 용역의 모형분석 결과를 둘러싼 타당성 및 신뢰성 논란이 이어지고 있는 가운데, 행정체제 모형에 대한 도민 여론조사가 시작돼 귀추가 주목된다. 행정체제 모형으로 제시된 6개 대안에 대한 적절성 논란 속에 여론조사의 신뢰성을 어떤 방식으로 확보할지가 관건이다.
 
제주특별자치도와 제주도행정체제개편위원회는 5일부터 11일까지 도민 800명을 대상으로 행정체제 개편 관련 2차 도민 여론조사를 실시한다. 이번에는 행정체제 개편의 필요성과 적합한 행정체제 모형안에 대한 생각을 물을 계획이다.

이번 여론조사 결과는 숙의 토론회 및 향후 최종적인 적합 모형 결정에 중요한 영향을 미칠 수밖에 없어 지방정가에서도 관심이 집중되고 있다.

여론조사에서 행정체제 모형 선호도(적합성) 조사는 당초 용역 중간보고서의 모형분석 결과에서 나타난 1, 2순위 모형(시군구 기초자치단체, 시읍면 기초자치단체)만 갖고 할 예정이었다. 그러나 짜여진 수순이라는 분석결과에 대한 '답정너' 논란이 커지면서 용역진이 제시한 6개 모형 모두에 대해 의견을 듣는 방식으로 진행된다.

즉, 지방자치단체 모형인 △시군구 기초자치단체 △시읍면 기초자치단체 △의회구성 기초자치단체 3개, 그리고 △행정시장 직선제 △행정시장 의무예고제 △읍면동장 직선제 등 비자치단체형 모형 3개가 모두 선호도 조사의 항목(유형)으로 제시된다.

그럼에도 논란은 여전하다. 모형 설정 및 분석 결과에 대한 타당성 의문이 크게 제기되고 있는 가운데, 이에 대한 충분한 논의 및 검증이 이뤄지지 않은 상태에서 진행되고 있기 때문이다. 또 각 모형의 의미에 대해 도민들에게 충분한 설명과정을 거친 것도 아니어서, 도민 여론이 제대로 측정될 수 있을지도 미지수다.

특히 기초자치단체 관련해 '시군구 기초자치단체'와 '시읍면 기초자치단체', '의회구성 기초자치단체'라는 모형이 도민 사회에서 헷갈림이 크고 대안의 적절성 논란이 이어지고 있는 상황에서 여론조사가 진행되면서 자칫 측정 결과의 신뢰성에도 영향을 줄 우려가 크다는 지적이다.

◇ 제시된 6개 모형, 타당성 논란 이유는?

앞서 사단법인 한국지방자치학회가 수행 중인 이번 공론화 용역의 모형 분석결과, 제시된 6개 모형의 설정에 대한 타당성 논란과 함께 분석 결과의 신뢰성 문제가 크게 제기됐다.

우선 검토가능 대안 모형으로 제시한 6개 유형에서 타당성 논란이 이어지고 있다. 용역진은 그동안 행정체제 대안 모형으로 유력시돼 온 시군구 기초자치단체와 행정시장 직선제 외에 △시읍면 기초자치단체 △의회구성 기초자치단체 △행정시장 의무예고제 △읍면동장 직선제를 분석대상으로 설정했다.

'시읍면 기초자치단체' 모형은 의결기관은 기초의회를 두되, 집행기관은 시.읍.면으로 설치해 시장.읍장.면장을 각각 주민직선으로 선출하는 방식이다. 시의 경우 관할에 동(洞)을 설치해 3개 계층구조(제주특별자치도-시.읍면-동)를 형성하게 된다. 도민사회 논의에서는 처음 상정된 다소 생소한 안이다.    
 
'의회구성 기초자치단체' 모형은 기초자치단체와 기초의회를 별도로 두게 되나, 기초의원은 주민직선으로 선출하되 단체장(시장)은 도지사가 임명하는 안이다. 이 안 역시 처음 상정된 안으로, 기초단체 모형을 제시하면서 왜 도지사가 임명하는 대안을 굳이 상정했는지 의문이다. 

읍면동장 직선제는 시(市) 체제를 폐지해 제주도-읍면동 2개 계층으로 개편하자는 안이다. 읍면동장은 주민이 직접 선출하되, 의회는 별도 구성하지 않고 대신 도의회가 의결기능을 수행하도록 방식이다.

행정시장 의무예고제는 현행 제주특별법에 명시돼 있는 러닝메이트제와 관련해 사전 예고를 의무적으로 하자는 안이다. 이는 현행 체제에서 '의무 예고제'의 내용만 살짝 곁들인 것인데, 행정체제 개편 대안과는 거리가 있다. 그럼에도 용역진이 왜 의무 예고제를 별도 대안으로 설정했는지는 의문으로 남는다.

의무 예고제는 검토대안으로 상정하면서도, '읍면동 대동제'와 '읍면동 주민자치'는 대안선정 과정에서 제외시켰다. 

◇ 6개 모형 적합성 분석 결과, 논란 이유는?

분석 결과에 대한 신뢰성 문제도 이어지고 있다.

용역진은 각 대안모형 분석결과와 지방자치 분야 전문가 30명을 대상으로 의견 수렴 절차를 거쳐 6개 개편 대안별 적합성 등을 검토했다고 밝혔다. 이 결과 종합적으로 '시군구 기초자치단체'가 1위, '시읍면 기초자치단체'가 2위로 평가됐다. 전문가들이 1, 2순위로 꼽은 것을 점수화 한 결과다.

'행정시장 직선제'는 3위, '의회구성 기초자치단체' 4위, 그리고 '읍면동장 직선제'와 '행정시장 예고제'가 가장 낮았다. 그동안 선호도가 높게 나타났던 행정시장 직선제가 '시읍면 기초자치단체' 모형보다도 낮게 평가된 것이 특징이다.

그런데 분야별 검토결과를 보면, 이해하기 어려운 부분들이 많다. 예를 들어 '검토대안의 적합성 검토' 결과를 보면, 시군구 기초자치단체와 시읍면 기초자치단체가 가장 높은 점수인 '10점'을 얻은 반면, 행정시장 직선제는 가장 낮은 '5점'을 받았다. '행정시장 의무예고제'(9점) 보다도 4점이 낮았다. 

시장을 도지사가 임명하는 안인 의회구성 기초자치단체와, 읍면동장 직선제 대안도 '7점'을 받은 것을 보면, 행정시장 직선제가 상대적으로 저평가됐다는 것을 알 수 있다. 

점수는 '적합'(○) 3점, '보통'(△) 2점, '부적합'(×) 1점을 부여하는 방식이었다. 특이한 점은 행정시장 직선제는 '대안 타당성' 카테고리에서 목적부합성은 '△'를 받은 것이 가장 높은 것이었고, 나머지 '발전 기여성', '실행 가능성' 카테고리에서 '정책 부합성'과 '개편 용이성'에서는 모두 '×'를 받았다는 것이다.

심지어 행정체제 개편 대안으로 보기 어려운 '행정시장 의무예고제'의 경우에도 '발전 기여성'은 '△', 실행 가능성 분야에서 정책부합성과 개편 용이성에서 '○'를 받은 것으로 나타났다. 이 때문에 사실상 행정시장 직선제를 제척시키기 위한 의도적 혹평 아니냐는 의구심도 나오고 있다. 

이러한 논란 때문에 16차례에 걸쳐 진행된 도민경청회와 도의회에서는 6개 모형 설정에 대한 타당성, 분석결과에 대한 신뢰성 문제는 물론 '정해 놓은 답'을 갖고 짜여진 수순대로 진행하려는 것 아니냐는 의문들이 계속적으로 제기되고 있다. 

한 학계 인사는 "모형분석 결과를 보면, 첫 단추가 잘못 꿰어졌다는 생각이 든다"면서 "타당성과 신뢰성에 의문이 많은 상황에서 조사를 진행한다면 과연 신뢰성 있는 결과가 나올지 의문"이라고 말했다. 또 "도민들이 '시읍면 기초자치단체'와 '의회구성 기초자치단체'라는 모형 등에 대해 얼마나 이해하겠나"라며 "문제 많은 선택지를 제시하며 선택을 강요하는 것과 마찬가지여서 우려가 크다"고 덧붙였다.

◇ 800명 표본에 조사기간은 무려 일주일?...왜?

한편, 이번 여론조사와 관련해 조사 기간도 5일부터 11일까지로 무려 7일이나 잡은 배경을 놓고도 의문이 제기되고 있다. 표본 크기가 800명으로, 조사 기간이 지나치게 길게 설정하고 있다. 일반적 도민 여론조사 때(표본 1000명~1200명)의 조사기간은 보통 이틀 정도였다.

이에 대해 제주도 관계자는 "표본 선정의 어려움 때문으로 안다"고 말했지만, 최근 이뤄진 제2공항 관련 여론조사 등과 비교하면 설명이 부족하다는 지적이다. <헤드라인제주>