제주형 행정체제 도입 공론화 용역의 모형분석 결과를 둘러싼 타당성 및 신뢰성 논란이 이어지고 있는 가운데, 행정체제 모형에 대한 도민 여론조사 결과 기초자치단체 도입과 관련해 찬성 의견이 우세한 것으로 나타났다.

그러나 이번 조사는 당초 제주도정이 설명한 것과는 달리, 용역 결과에서 제시됐던 행정체제 개편 6개 모형을 도민들이 비교해 선택할 수 있도록 한 질문은 상정 되지도 않았을 뿐만 아니라, 질문 내용 구성도 편향적으로 비춰질 소지가 큰 것으로 나타나 논란이 예상된다.

800명 표본임에도 조사기간이 7일 소요된 점, 모바일 응답률이 75%를 넘으며 매우 높게 나타난 점과 관련해서도 조사설계 및 방법론의 적정성에 의문을 갖게 한다.

제주특별자치도 행정체제개편위원회는 19일 오후 한라컨벤션센터에서 도민참여단 300여명이 참여한 가운데 열린 제2차 도민참여단 숙의토론회에서 사전에 실시한 여론조사 결과를 공개했다.

이번 여론조사는 제주형 행정체제 도입 등을 위한 공론화 연구용역을 추진하는 한국리서치에 의뢰해 지난 5~11일 7일간 도내에 거주하는 18세 이상 도민 800명을 대상으로 실시됐다.

여론조사 결과 새로운 행정체제 도입 방안 논의가 진행되고 있는 상황에 대해 알고 있는지에 대해서는 "알고 있다" 49.9%, "모르고 있다" 50.1%로 인지도가 극히 낮은 것으로 나타났다. 특히 연령대별 인지 비율을 보면, 50대 67.3%, 60대 이상 64.9%, 40대 45.5%, 30대 27.7%, 10~20대 21.0%로 조사됐다.

행정체제 개편 필요성과 관련해서는 "필요하다" 57.3%, "필요하지 않다" 19.1% 등 필요하다는 의견이 우세했다. 잘 모르겠다는 응답은 23.6%로 조사됐다. 필요하다는 응답은 남성(61.6%)이 여성(52.8%)보다 높았고, 연령대별로는 50대(69.0%)가 가장 높았고, 이어 40대(66.0%), 30대(60.7%), 60대 이상(54.3%) 순으로 높았다. 반면, 18~29세는 필요하다는 의견이 31.9%로 상대적으로 가장 낮았다.

지역별로는 서귀포시(65.1%)가 제주시(54.4%)보다 행정체제 개편 필요성에 동의하는 의견이 높은 것으로 나타났다.

행정체제 개편이 필요하지 않다고 답한 응답자들은 그 이유를 "제주국제자유도시를 효과적으로 추진하기 위해서는 단일광역체제가 유리하기 때문에" 26.8%, "현행 행정체제에 대해 불만이 없기 때문에" 26.1%, "행정체제 개편으로 더 큰 갈등이 발생할 것 같아서" 22.9%, "도와 시.군의 중복기능 폐지로 행정비용이 절감되기 때문에" 22.2% 순으로 답했다.

이어 기초자치단체 설치 필요성에 대해서는 "필요하다" 55.4%, "필요하지 않다" 24.1%로 필요하다는 의견이 우세했다. 잘 모르겠다는 응답은 20.5%로 나타났다. 

기초자치단체가 필요하다는 응답은 남성(58.4%)이 여성(52.3%)보다 높았고, 여령대별로는 50대(64.3%)가 가장 높았다. 이어 40대(60.3%), 30대(57.1%), 60대 이상(55.1%) 순이다. 18~29세는 35.3%로 상대적으로 낮았다.

지역별로는 서귀포시(61.4%)가 제주시(53.2%)보다 기초자치단체 도입 필요성에 대한 의견이 높았다.
 
기초자치단체 설치가 필요하다는 이유로는 "시장.군수 등 단체장과 기초의회 의원을 주민의 손으로 직접 선출하면 주민참여가 강화되고, 접근성이 좋아지기 때문에"라는 의견이 51.5%로 가장 높았다.  이어 "도지사로 집중된 권한을 분산할 필요가 있기 때문에" 23.9%, "행정시장은 임명직 시장으로서 자치권을 행사하지 못하는 한계가 있기 때문에" 12.9%, "중앙정부 절충.주민에 대한 책임성 등 경쟁력 강화가 필요하기 때문에" 11.1% 순이다.

반면 기초자치단체가 필요하지 않다고 답한 응답자들은 "제주도의 인구.면적 등 규모를 고려하면 단일 광역단체로 운영하는 것이 충분하기 때문에"라는 의견이 41.5%로 가장 많았고, "기초자치단체까지 도입하면 비용이 많이 소요되기 때문에" 24.4%, "시장.군수는 직접 선출하고 싶지만, 의회의원까지 선출은 원하지 않기 때문에" 15.5%, "기초자치단체와 광역자치단체 간에 갈등이 발생하기 때문에" 11.4%, "현재 행정체제에 불만이 없기 때문에" 6.7% 순으로 그 이유를 제시했다.

기초자치단체 설치가 필요하다고 응답한 443명에게 가장 적합한 대안을 질문한 결과, △시군구 기초자치단체 56.7%(251명) △시읍면 기초자치단체 22.6%(100명) △의회구성 기초자치단체 12.2%(54명) 순으로 조사됐다. 기타 또는 잘 모르겠다는 응답은 8.5%(38명).

'시군구 기초자치단체 응답 비율은 '남성(61.9%)'이 '여성(50.7%)' 보다 더 높았다. 연령대별로는 40대(61.7%)에서 가장 높았다.  

반면 기초자치단체 설치가 불필요하다고 답한 193명에게 가장 적합한 대안을 묻자 △행정시장 직선제 56.8%(108명)가 가장 높게 나왔다. 이어 △행정시장 의무예고제 23.8%(46명) △읍면동장 직선제 12.5%(24명) 순이다. 기타 또는 잘 모르겠다는 응답은 7.7%(15명).

'행정시장 직선제' 선호 비율은 '여성(58.9%)'이 '남성(54.2%)'보다 더 높았고, 연령대별로는 50대(64.9%)에서 선호도가 가장 높은 것으로 조사됐다.

이번 조사는 유선 전화(20%) 및 모바일(80%)을 혼합한 형태로 진행됐다. 응답률은 유선 9.7%, 모바일 75.8%다. 표본오차는 신뢰수준 95%에 ±3.46%다. 

◇ 여론조사 질문지 구성도 논란...'6개 대안' 왜 뺐을까

그런데 이번 여론조사는 질문지 구성 등에 있어 논란의 여지를 크게 남겼다.

질문지는 크게 현 행정체제 개편 필요성, 기초자치단체 설치 필요성 두 가지 차원으로 구성됐다. 이 중 행정체제 개편 필요성에서는 △현 행정체제 개편 필요성 △현 행정체제 개편 불필요 이유 △기초자치단체 설치 필요성 동의 여부 △기초자치단체 설치 필요 이유 등 4가지로 짜여졌다. 

기초자치단체 설치 필요성 질문은 △기초자치단체 설치 시 가장 적합한 대안 △기초자치단체 설치 불필요 이유 △기초자치단체 미설치 시 가장 적합한 대안 등 3가지로 구성했다. 

반면, 이번 여론조사를 진행하면서 제주도정이 언론에 밝혔던 '6개 모형 대안' 상정은 없었다. 

제주도정은 여론조사에서 행정체제 모형 선호도(적합성) 조사는 당초 용역 중간보고서의 모형분석 결과에서 나타난 1, 2순위 모형(시군구 기초자치단체, 시읍면 기초자치단체)만 갖고 할 예정이었으나 짜여진 수순이라는 분석결과에 대한 '답정너' 논란이 커지면서 용역진이 제시한 6개 모형 모두에 대해 의견을 듣는 방식으로 진행할 예정이라고 밝힌 바 있다.
 
그러나 여론조사 결과보고서를 확인한 결과, 6개 모형을 나열해 도민들의 생각을 묻는 선호도 조사 질문은 아예 빠져 있었다.

또 이번 조사에서는 '행정체제 개편 필요성'에 대해 질문한 후 막바로 기초자치단체 찬반으로 넘어간 부분도 논란이 되고 있다. 

행정체제 개편 필요성에 대한 질문에 있은 후에는 최소 어떤 방법으로 개편하는 것이 바람직하느냐는 질문이 필요했다는 지적이다. 이 질문에 보기 유형으로 기초자치단체 도입, 행정시장 직선제 등 6개 유형을 상정해도 무방했으나, 연구용역에 참여했던 조사 기관에서는 이 질문 자체가 제외시켰다.

이 때문에 이번 여론조사는 사실상 기초자치단체 도입에 포커스를 둔 '맞춤형 조사'가 아니냐는 의구심이 나오고 있다.

조사 설계에서도 여러 가지 의문들이 제기된다.

겨우 800명 표본을 대상으로 한 조사임에도 조사 기간이 5일부터 11일까지로 무려 7일이나 잡은 배경을 놓고도 의문이 제기되고 있다. 일반적 도민 여론조사 때(표본 1000명~1200명)의 조사기간은 보통 이틀 정도였다.

제주도 관계자는 "표본 선정의 어려움 때문으로 안다"고 말했지만, 최근 이뤄진 제2공항 관련 여론조사 등과 비교하면 설명이 부족하다는 지적이다.

모바일 조사의 응답률이 75%로 매우 높게 나온 것도 조사 기간을 길게 잡으며 표본 선정이 진행된 것과 연관된 것 아니냐는 의구심이 나오고 있다.

이러한 점들은 자칫 편향성 논란으로 이어질 우려를 갖게 한다.

제주특별자치도는 이날 숙의토론에서 모형안이 도출되면 이후 용역진이 행정구역안에 대한 연구를 진행할 예정이라고 밝혔다.

행정구역안에 대한 연구 결과가 제시되면 10월 말 즈음 3차 및 4차 숙의토론을 연속으로 진행해 제주형 행정구역안 및 쟁점 등에 대한 최종 토론을 진행해 결과를 도출할 예정이다. 

그러나 용역 결과의 '답정너' 의혹 속에서 여론조사의 편향성 문제까지 더해지면서 앞으로 논란은 더욱 확산될 전망이다.

◇ 연구용역 분석결과,타당성.신뢰성 논란 이유는?

앞서 사단법인 한국지방자치학회가 수행 중인 이번 공론화 용역의 모형 분석결과, 제시된 6개 모형의 설정에 대한 타당성 논란과 함께 분석 결과의 신뢰성 문제가 크게 제기됐다.

용역진은 그동안 행정체제 대안 모형으로 유력시돼 온 시군구 기초자치단체와 행정시장 직선제 외에 △시읍면 기초자치단체 △의회구성 기초자치단체 △행정시장 의무예고제 △읍면동장 직선제를 분석대상으로 설정했다.

'시읍면 기초자치단체' 모형은 의결기관은 기초의회를 두되, 집행기관은 시.읍.면으로 설치해 시장.읍장.면장을 각각 주민직선으로 선출하는 방식이다. 시의 경우 관할에 동(洞)을 설치해 3개 계층구조(제주특별자치도-시.읍면-동)를 형성하게 된다. 도민사회 논의에서는 처음 상정된 다소 생소한 안이다.    
 
'의회구성 기초자치단체' 모형은 기초자치단체와 기초의회를 별도로 두게 되나, 기초의원은 주민직선으로 선출하되 단체장(시장)은 도지사가 임명하는 안이다. 이 안 역시 처음 상정된 안으로, 기초단체 모형을 제시하면서 왜 도지사가 임명하는 대안을 굳이 상정했는지 의문이다. 

읍면동장 직선제는 시(市) 체제를 폐지해 제주도-읍면동 2개 계층으로 개편하자는 안이다. 읍면동장은 주민이 직접 선출하되, 의회는 별도 구성하지 않고 대신 도의회가 의결기능을 수행하도록 방식이다.

행정시장 의무예고제는 현행 제주특별법에 명시돼 있는 러닝메이트제와 관련해 사전 예고를 의무적으로 하자는 안이다. 이는 현행 체제에서 '의무 예고제'의 내용만 살짝 곁들인 것인데, 행정체제 개편 대안과는 거리가 있다. 그럼에도 용역진이 왜 의무 예고제를 별도 대안으로 설정했는지는 의문으로 남는다.

의무 예고제는 검토대안으로 상정하면서도, '읍면동 대동제'와 '읍면동 주민자치'는 대안선정 과정에서 제외시켰다.  

분석 결과에 대한 신뢰성 문제도 이어지고 있다.

용역진은 각 대안모형 분석결과와 지방자치 분야 전문가 30명을 대상으로 의견 수렴 절차를 거쳐 6개 개편 대안별 적합성 등을 검토했다고 밝혔다. 이 결과 종합적으로 '시군구 기초자치단체'가 1위, '시읍면 기초자치단체'가 2위로 평가됐다. 전문가들이 1, 2순위로 꼽은 것을 점수화 한 결과다.

'행정시장 직선제'는 3위, '의회구성 기초자치단체' 4위, 그리고 '읍면동장 직선제'와 '행정시장 예고제'가 가장 낮았다. 그동안 선호도가 높게 나타났던 행정시장 직선제가 '시읍면 기초자치단체' 모형보다도 낮게 평가된 것이 특징이다.

그런데 분야별 검토결과를 보면, 이해하기 어려운 부분들이 많다. 예를 들어 '검토대안의 적합성 검토' 결과를 보면, 시군구 기초자치단체와 시읍면 기초자치단체가 가장 높은 점수인 '10점'을 얻은 반면, 행정시장 직선제는 가장 낮은 '5점'을 받았다. '행정시장 의무예고제'(9점) 보다도 4점이 낮았다. 

시장을 도지사가 임명하는 안인 의회구성 기초자치단체와, 읍면동장 직선제 대안도 '7점'을 받은 것을 보면, 행정시장 직선제가 상대적으로 저평가됐다는 것을 알 수 있다. 

점수는 '적합'(○) 3점, '보통'(△) 2점, '부적합'(×) 1점을 부여하는 방식이었다. 특이한 점은 행정시장 직선제는 '대안 타당성' 카테고리에서 목적부합성은 '△'를 받은 것이 가장 높은 것이었고, 나머지 '발전 기여성', '실행 가능성' 카테고리에서 '정책 부합성'과 '개편 용이성'에서는 모두 '×'를 받았다는 것이다.

심지어 행정체제 개편 대안으로 보기 어려운 '행정시장 의무예고제'의 경우에도 '발전 기여성'은 '△', 실행 가능성 분야에서 정책부합성과 개편 용이성에서 '○'를 받은 것으로 나타났다. 이 때문에 사실상 행정시장 직선제를 제척시키기 위한 의도적 혹평 아니냐는 의구심도 나오고 있다. 

이러한 논란 때문에 16차례에 걸쳐 진행된 도민경청회는 물론, 도의회에서도 6개 모형 설정에 대한 타당성, 분석결과에 대한 신뢰성 문제가 크게 제기됐다.  <헤드라인제주>

 

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