제주도 행정체제 개편을 위한 가장 큰 과제로 꼽혔던 법률 개정과 도민사회 공론화 용역이 모두 완료됐다. 민선 8기 제주도정이 핵심공약으로 제시한 '제주형 기초자치단체 도입' 실현을 위한 5부 능선은 넘은 셈이다.

제주형 행정체제 개편 공론화 용역 최종 결과, 행정체제 모형은 '기초자치단체 도입', 행정구역은 동제주시와 서제주시, 서귀포시로 재편하는 3개 체제안을 최종 대안으로 제시했다. 이는 도민참여단의 숙의토론 결과를 반영한 안이다.

행정체제 개편의 법적 근거 확보를 위한 제주특별법 개정안도 지난 9일 국회 본회의를 통과했다.

쟁점이 됐던 10조 2항(행정체제 개편 등에 관한 주민투표)은 "행정안전부장관은 제10조 제1항과 관련해 제주도의 계층구조 등 행정체제 개편에 대한 도민의 의견을 들을 필요가 있다고 인정하는 경우에는 도지사에게 '주민투표법' 제8조에 따른 주민투표의 실시를 요구할 수 있다"는 내용으로 최종 수정됐다.

당초 제주도가 제시한 안에서 상당부분 손질이 가해지기는 했으나, 어쨌든 결론적으로 보면, 제주특별자치도에 기초자치단체를 포함한 행정체제 개편을 할 수 있는 법적근거가 마련됐다는 점에서 의미가 있다.
 
제주도 입장에서 보면, 공론화 용역 마무리와 함께 법.제도 개선이라는 두 가지 선결 과제를 마무리되면서 한숨을 돌리게 됐다.
 
그러나 아직도 갈 길은 멀었다. 지난 1년 간 진행된 과정이 행정체제 개편을 위한 도민사회 논의 및 기본적 준비 단계였다면, 이제부터는 하나 하나가 '결정'의 단계이고 '실행'의 단계이다.

그동안 진행됐던 것보다 훨씬 복잡하고 강도가 높은 시기별 과제들이 놓여져 있다. 그야말로 산 넘어 산이다.

제주도정은 공론화 용역과 법률 개정이 완료됨에 따라 총선이 끝난 후 주민투표를 실시하고, 이후 후속 준비 과정을 거쳐 2026년 지방선거에서 적용될 수 있도록 한다는 계획이다. 

이러한 로드맵은 도민사회가 원만한 합의 속에서 막힘 없이 진행된다는 것을 전제로 한 것이다. 주어진 시간은 대략 2년. 

이 기간 중 어느 한 시점에서 돌발적 변수가 등장해 막힘이 생긴다면 민선 8기 도정 임기 내 행정체제 개편은 어려울 수 있다. 그 만큼 각 시기 풀어나가야 할 과제들이 적지 않다는 것이다.

◇ 추가 의견수렴, 사회적 합의 필수...기초단체보다 '행정구역'이 변수

첫째, 주민투표를 실시하기 전 단계에서는 행정체제 개편대안 및 행정구역 조정안을 담은 권고안 관련 후속 절차에 대한 사회적 합의가 절대적으로 필요하다. 

주민투표에 부쳐진다고 가정한다면, 그 결과에 도민 대다수가 수긍할 수 있는 환경을 만들어야 하고, 사회적 합의가 전제돼야 한다는 것이다. 이는 지난 1년의 공론화 과정에서 도민 의견 수렴이 부실했고, 행정체제 개편 이슈에 대해 도민들이 현실적 문제로 피부에 와닿지 않았던 점이 많았기 때문이다.

그동안 도민 경청회 등이 진행됐다고 하나, 도민 참여는 극히 일부분이었고, 참가자 중 대부분은 행정체제 개편 논의에 관련되거나 읍.면.동사무소 또는 자생단체 등으로 해서 참가한 경우가 대부분이었다.  

용역진에서 여러 차례에 걸쳐 도민 여론조사(설문)를 실시했다고 하나, 표본수가 고작 800명 단위로 이뤄지면서 제대로 된 여론 파악도 없었다는 점도 문제로 지적된다.

때문에 주민투표 권고안에 대한 수용여부를 결정하기에 앞서 도민 의견을 추가적으로 폭넓게 들을 필요성이 제기된다. 도민의 생각을 정확히 들을 필요가 있다는 것이다.

의견수렴을 소홀히 한 상태로 그대로 절차를 진행한다면, 주민투표 상정에 앞서 심각한 갈등 및 분열이 초래될 가능성도 있다. 특히 기초자치단체 보다는 행정구역 조정에서 찬반 논란이 불 붙으며 난처한 상황에 직면할 수도 있다.

서귀포시는 현행과 똑같은 행정구역을 유지하나, 동제주시와 서제주시로의 재편은 동(洞) 지역을 현행 국회의원 선거구와 동일하게 인위적으로 갈라놓는 형태로 조정되기 때문이다. 동 지역 주민들 사이에서 격한 찬반 논쟁이 이어질 수 있다.

주민투표는 기초자치단체 도입 여부를 묻는 것이나, 행정구역이 돌발 변수로 떠오를 가능성은 매우 높다. 

다행히 오영훈 지사도 지난 12월 출입기자단 간담회에서 "주민투표 전에 다시 여론수렴 과정이 있을 것이고, 충분히 공감대를 형성하는 과정이 한번 더 필요하다“고 밝힌 바 있는 만큼, 행정구역 조정안을 포함해 도민사회 의견을 듣는 절차 진행이 중요하다.

◇ 주민투표안 '찬반인가, 2개안 선택인가'...정부 설득은?

두번째, 주민투표를 하자는데까지 합의가 된다면, 그 다음 과제도 이어진다.

우선은 주민투표에 부치는 내용이다. 용역진을 최종 대안을 두고 찬반을 고르거나, 최종 대안과 현행 체제 유지 가운데 선택하는 두 가지 방식을 제안했다. 

즉, 기초자치단체 도입에 대한 찬성과 반대를 선택하도록 하는 방식으로 할 것인지, 아니면 기초자치단체 도입과 현행 체제 유지라는 두 가지 안을 놓고 선택하도록 할 것인지, 이 두 가지 중 하나를 골라 주민투표에 부치자는 것이다.

용역진은 전자보다는 후자에 무게를 실었다. 기초자치단체 도입에 대한 찬반 의견을 묻는 형태로 주민투표에 부쳤을 때는 행정시장 직선제를 선호하거나 현행 체제를 선호하는 도민들은 투표장에 나오지 않을 가능성이 있기 때문이다.

반면, 기초자치단체 도입과 현행체제 유지 중 하나를 선택하도록 할 때는 주민투표 운동 과정에서 논쟁이 불붙으면서 투표 참여율이 높아질 수 있다.

주민투표 상정안과 더불어 정부 설득도 과제이다. 이번 개정된 제주특별법에서 행정체제 개편에 대한 주민투표 실시요구의 주체는 행안부 장관으로 돼 있기 때문이다. 

법률에서는 주민투표의 실시 요구 전제 조건을 '도민의 의견을 들을 필요가 있다고 판단되는 경우'로 제시하고 있는데, 지난 해 행정체제개편위원회 차원에서 도민의견 수렴, 도민참여단의 숙의토론 등이 진행됐기 때문에 도민의 의견을 들을 필요성은 발생한 것으로 볼 수 있다. 즉, 행안부 장관에게 주민투표 실시할 것을 요구할 명분은 확보됐다는 것이다.

문제는 향후 '3개 행정구역' 조정을 둘러싼 도민사회 논쟁과 혼선이 이어질 경우 정부가 이 문제를 먼저 정리하도록 하면서 수용하지 않을 가능성도 있다.

정부 설득과정에서도 행정구역 문제는 중요한 변수로 작용할 수 있다.

◇ 주민투표, '도민선택' 최대 분수령...투표율 관건

세번째, 도민들의 자기결정권 행사인 주민투표에서 어떤 선택의 결과가 나올지가 최대 분수령이다. 주민투표에서는 투표율이 최대 관건이다.   

현행 주민투표법 제24조에서는 "주민투표에 부쳐진 사항은 주민투표권자 총수의 4분의 1 이상의 투표와 유효투표수 과반수의 득표로 확정된다."고 규정돼 있다. 즉, 주민투표권자의 25% 이상 투표에 참여해야 유효하다는 것이다.
 
반대로 투표율이 25%를 밑돌 경우 결과에 상관없이 행정체제 개편은 무산된다. 

투표율이 25% 이상 되었다면, 개표 결과에서 나타난 '도민 선택'에 따라 행정체제 개편 방향은 결정된다.

그동안 제주에서 2번의 주민투표가 있었다. 그 첫번째가 2005년 7월 행정체제 개편 관련 주민투표로, 당시 '점진안'(종전 4개 시.군체제 유지)과 '혁신안'(현행 제주특별자치도 단일광역행정체제)을 놓고 주민투표가 실시됐다. 당시 개표요건인 3분의 1 넘기면서 개표가 이뤄졌고, 지금의 혁신안이 과반을 넘으면서 4개 시.군 통폐합을 통한 제주특별자치도 출범을 맞게 됐다.

두번째 주민투표는 2009년 해군기지 논란 관련 도지사 소환에 관한 것이었는데, 이 때는 투표율이 개표요건에 미치지 못해 투표함 개봉을 못한채 마무리됐다.

이러한 점을 볼 때 이번에 주민투표가 부쳐진다면 투표에 대한 도민 관심도를 높이는게 과제로 꼽힌다.

◇ 주민투표 '기초단체' 확정된다면...사무배분 어떻게?...의원 정수는?

네번째, 주민투표를 통해 기초자치단체 도입이 확정됐다 하더라도 과제는 산적하다.

도민들의 관심이 가장 높은 부분은 기초자치단체 청사 소재지로 꼽힌다. 청사를 어디에 둘 것인지를 놓고 지역주민들 사이에서 갈등이 벌어질 수도 있다. 

제주도 도유지를 포함한 행정재산을 어떻게 나눌 것인지도 민감한 문제이다. 재정 분배, 공무원 인력 재배치 및 증원, 광역행정체제에서 운영 중인 상하수도 문제, 쓰레기 처리 문제, 버스 등 대중교통 운영체제 등도 새로운 기초자치단체장을 선출하기 전에 모두 마무리해야 할 과제이다. 
 
이 과정에서 '제주형 행정체제'라는 의미를 어떻게 살릴 것인지도 제주도에 주어진 숙제 중 하나이다. 당초 제주도정은 별도의 시장 선거를 하지 않고 기초의원을 선출한 후 그 중에서 시장을 선임하는 방식의 '기관통합형' 모델의 기관 구성을 통해 '제주형'을 살린다는 구상이었다.

그러나 용역이 '직행 코스'인 제주형 기초자치단체 도입이 아니라, '우회 코스'인 행정체제 개편 용역으로 진행되면서 기관 구성에 대한 논의는 아예 하지도 못한 상황이다. 이번 특별법 개정안에도 기관 구성 부분은 삭제되면서, 사실상 완전히 물 건너갔다.

때문에 '제주형'이라는 의미가 무색해진 가운데, 용역진은 사무배분에서 제주만의 방식을 제안하고 있다. 
 
기초자치단체를 부활할 경우 사무 배분은 타 지역 특별시나 광역시 체계를 준용할 필요가 있다고 제안했다. 현행 광역시와 자치구의 관계를 제주도와 그 기초단체에 적용하자는 것이다.
 
그러면서 검토대상 사무 14종 중 △청소.생활폐기물 처리 △상수도사업 △공공하수도 △대중교통행정 △매장 및 묘지 관련 사무 등 5종은 광역행정 단위에서 수행할 사무로 제시했다.

나머지 △지자체 인사.교육 등 사무 △지방재정 △지방토목.주택건설 △도시.군계획 △12m 이상 도로 개설.유지.관리 △공원 등 관광.휴양시설 설치.관리 △지방궤도 △지역경제육성 △교통신호기, 안전표시 등 설치.관리 등은 기초자치단체에서 하도록 한다는 것이다.

이를 통해 강원특별자치도나 전북특별자치도와는 차별성을 갖자는 취지다. 

지방의원 정수 문제도 도민들의 관심사다. 

현행 제주특별자치도의회 의원 정수는 45명에 이른다. 그러나 3개 기초의회가 구성된다면 도의원 정수도 감축이 불가피 할 수밖에 없다. 도민의 세부담과 직결돼 있기 때문이다.

종전 4개 시.군 체제에서는 제주도의원 17명, 제주시의원 18명, 서귀포시의원 10명, 북제주군의회 남제주군의회 각 7명이다. 

이러한 규모를 감안할 때, 기초의회 부활과 동시에 도의원 정수도 최소 절반 수준으로 줄여야 할 것이란 지적이 나온다.

주민투표까지 가는 단계도 험난하지만, 주민투표를 통해 기초자치단체 도입을 확정한 이후 단계에서도 난제들이 기다리고 있다. 물리적으로 2026년 6월 지방선거 적용이 쉽지 않다는 이야기가 나오고 이는 이유다. <헤드라인제주>