55m 이하로 지정된 제주도의 고도지구에 대한 재평가를 통해 새로운 고도지구에 대한 논의가 필요하다는 주장이 제기됐다.

제주특별자치도의회 환경도시위원회와 더불어민주당 송재호 국회의원(제주시갑)은 13일 오후 제주도의회 대회의실에서 '제주의 합리적 고도관리 방안은?'을 주제로 한 정책토론회를 개최했다.

이번 토론회는 제주는 국제자유도시종합계획에서부터 지금까지 자연경관 보호를 위해 도입한 고도 관리와 관련해 개선점을 짚어보고, 고도 관리를 통한 합리적 도시공간 설계와 살고 싶은 도시를 조성하는 방법을 모색하기위해 마련됐다.

제1발제로는 '지속가능한 제주, 도민을 위한 도시계획'을 주제로 제주대학교 이성호 교수의 발표가 진행됐다.

이어 '도시 패러다임 변화를 대비한 합리적 고도제한 개선방안'을 주제로 한국도시정책연구소 장재민 소장의 2발제가 진행이뤄졌다.

주제발표에 이어 송창권 환경도시위원회위원장을 좌장으로 제주대 황경수 교수, 한다혁 제주연구원 부연구원, 선은수 제주특별자치도 총괄건축가, 고성대 제주도 도시균형추진단장의 토론이 이어졌다.

◇ "도민 아닌 관광객 중심 도시설계 문제"..."동(洞)지역 중심 기본틀 깨야"

'지속가능한 제주, 도민을 위한 도시계획'을 주제로 1발표에 나선 이성호 교수는 그동안 제주가 도민이 아닌 관광객을 중심으로 도시설계가 이뤄졌고, 그마저도 동(洞)지역 중심으로 기본틀을 갖추면서 불균형적인 도시성장이 이뤄졌다고 진단했다.

이 교수는 "제주도 전체를 대상으로 관광화를 추진하다 보니 대중교통보다는 관광버스와 렌터카 등 관광중심의 자동차 도로체계로 구성됐다"며 "그나마 제주도 동지역과 서귀포시 동지역은 도시기본계획을 수립해 체계적인 도시성장이 가능했지만, 읍면지역은 그러지 못했다"고 지적했다.

이어 "교통의 중심지인 제주시 동지역은 인구와 인프라가 집중됐다"며 "2022년 수도권에는 국민의 50.5%가 집중돼 있는데, 제주시 동지역은 제주도민의 55.6%가 거주하고 있다"고 꼬집었다.

그는 "제주시 동지역에 인구가 집중되면서 주택, 교통, 보행, 주차장, 쓰레기, 하수도 문제가 집중됐다"며 "제주시 원도심은 조성된지 70년이 경과됐고, 신제주도 40년이 지나 재정비의 필요성이 커지고 있다"고 말했다.

이 교수는 "도시의 확장보다는 재개발, 재건축을 포함한 도시재생 정책을 추진해 도시에 내재된 자원을 강화.활용해 경쟁력을 강화해야 한다"며 "특히 내재된 자원 중 가장 중요한 자원인 문화와 사람은 경제로 직결된다"고 강조했다.

그는 "관광중심에서 도민중심의 도시계획을 수립해야 한다"며 "동지역과 읍면지역을 같은 비중으로 계획해야 하고, 읍면지역 정주여건을 개선해 인구를 분산해야 한다"고 제시했다.

이어 "제주도심 정주환경 개선을 위한 수단으로 '고도지구'를 활용할 필요가 있다"며 "고도지구의 높이를 재조정하고, 고도완화정책은 도민들의 주거환경을 개선하는 방향으로 통일성 있게 운영.활용할 필요가 있다"고 제안했다.

'도시 패러다임 변화를 대비한 합리적 고도제한 개선방안'을 주제로 2발제에 나선 장재민 소장은 "잘 만든 랜드마크가 도시의 경쟁력을 키운다"라며 "도시 발전을 이끌 랜드마크로 '초고층 빌딩'이 인기를 끌고 있는데, 한 건물 안에 레저, 비즈니스, 쇼핑 등 다양한 시설들이 집적된 '컴팩트 시티'의 형태가 인기를 끌고 있다"고 주장했다.

장 소장은 "초고층 빌딩의 인기는 경제적 효과 때문"이라며 "랜드마크로서의 상징성을 갖게돼 빌딩건설로 인한 직접적인 경제효과 만이 아니라 부가가치 창출이 크고, 침체된 도시에 활력을 불어넣는다"라고 말했다.

◇ "30년 지난 제주도 고도지구 평가 필요"..."블록단위 세밀하게 관리해야"

첫 토론자로 나선 선은수 총괄건축가 "55m, 40m로 정해진 최고 높이는 30년이 지났기 때문에 평가 이뤄져야한다"고 주장했다.

선 총괄건축가는 "제주는 전국적으로 과도하게 고도지구 면적이 지정돼 있다. 면적이 서울시보다도 많고 경기오데 이어 전국 2위 수준"이라며 "고도지구 완화하면 난개발 발생할 수 있다고 우려하지만, 고도지구 때문에 도심지가 수평으로 뻗어나가 난개발이 심화된다"고 주장했다.

그는 "저는 일단은 기존의 고도지구에 대한 효과분석이 먼저 이루어져야 한다고 본다"며 "이를 통해 우리 전체 도시 면적에서 정말로 고도지구를 지정해야 할 곳과 굳이 지정하지 않아야 할 곳을 가려내야 한다"고 제안했다.

이어 "예를 들자면 우리가 소중하게 생각하는 경관 자산들 하천, 도시 내의 오름이 있는데, 이런 경관 자산을 찾아내고, 그것에 대한 축을 설정해서 한라산부터 해안까지 이어지는 경관축을 찾아내야 한다"며 "그런 부분에는 고도에 대한 관리를 좀 강하게 규제를 하고, 나머지 부분에 대해서는 나머지 공간에 대해서는 굉장히 유연하게 접근할 수 있는 그런 방향으로 가야 한다"고 주장했다.

한다혁 연구원은 "제주 지역의 경우에는 지형적, 공간적 특수성이 다른 도시보다 확연하게 두드러지는 특징이 있다다"며 "실제 지역의 특성과 현황에 적합한 방안을 도출할 필요가 있다"고 제시했다.

그는 "이런 지역의 특성과 현황을 도출할 수 있는 방안은 크게 두 가지 정도로 생각을 했는데, 첫째는 블록단위 관리이고, 둘째 행정을 위한 제도가 아닌 실질적으로 실현이 가능한 중장기 차원에서 접근이 필요하다고 생각한다"고 말했다.

이어 "합리적인 고도 관리 방안은 향후 개발 수요에 대한 지역 단위 고도 완화가 아니라 시대의 패러다임에 맞춰서 도시의 흐름을 따라가되 제주라는 지역의 특성과 현황에 적합하고 유연하게 적용할 수 있는 블록 같은 세밀한 단위의 완화 및 규제가 필요하다"고 제안했다.

황경수 교수는 "원도심에 (고도)완화를 시킨다면 저는 공공에서도 그걸 용서(허용)해 줘야 된다고 본다"며 "웬만한 도로에 야간 박차 주차 할 수 있도록 하고, 거기는 만일 원도심에 완화해서 높이고 직접 개발이 된다면, 그 곳은 저녁에 가서 잠자는 곳인데, 속도 제한 등 이런 것들을 하지 않아도 될 것"이라고 주장했다.

황 교수는 "도로도 넓은 도로가 아니어도 된다. 우리는 지역 주민과 관광이 활성화되기 위한 것이지, 세계적인 속도를 자랑하는 아우토포 같은 도로를 만들겠다는 것이 아니지 않는가"라며 "지역의 주민이 참여하고 그다음에 그 과실이 지역 주민들에게 들어가면서 관광객도 다시 불러드릴 수 있는 그런 정책이라면 저는 찬성할 것"이라고 말했다.

◇ 제주도 "일률적 고도제한 안할 것...완화 위해서는 기반시설, 개발이익 공공기여 필요"

고성대 단장은 "기반시설과 경관 문제를 최소화하는 범위 내에서 도시의 특성을 고려한 합리적인 고도화나 기준은 필요하다는 의견에 대해서는 제주도의 도시정책 방향과도 크게 다르지 않다"고 말했다.

고 단장은 "2018년도에 국토교통법이 개정이 되면서 현재는 최저 고도지구는 삭제가 되고 최고 고도지구에 대해서만 지정을 하고 관리를 하고 있다"며 "앞으로 이제 제주도에서도 고도 관리 완화나 이런 부분에 대해서 많은 고민을 하고 있다"고 말했다.

그는 "이와 관련해서 최근 도시 관리 트렌드는 스마트 성장, 이를 통해 도시 평면 확산을 방지하고 승용차 이용을 최대한 억제하면서 대중교통이라든지 보행자, 자전거 통행을 활성화하는 이런 걷기 중심이 집적된 도시 개발이 현재의 트렌드가 아닌가 생각한다"며 "이를 대표하는 도시 계획 이론이 압축 도시 컴팩트시티라고 말할 수가 있다"고 제시했다.

이어 "그래서 우리 현재 제주도에서 수립 중에 있는 도시 기본계획에서도 고밀복합 등 압축적 토지이용을 통한 도심 주거 활성화를 제시하고 있다"며 "단기적으로는 고도제한의 의한 밀도 관리를 유지하되 지구 단위 구역을 지정을 해서 밀도의 계획적 관리를 유도할 수 있도록 그렇게 방향성을 제시하고 있다"고 말했다.

고 단장은 "또 고밀복합 개발이 어느 정도 탄소 발생 저감을 위해서도 바람직한 그런 도시 관리 방안이라고 생각한다"며 "저희들은 그런 부분에서 앞으로 도시기본계획에서 반영된 부분들을 하위 계획에서도 반영을 해서 추진할 계획"이라고 밝혔다.

그는 "다만 우리 제주도는 섬이라는 제주 특성 인해서 경관을 고려할 때 적정 고도 기준에 대해서는 합리적인 기준을 마련하기 위해서는 면밀한 검토와 도민 합의가 필요하지 않나 생각한다"며 "고도화를 통한 고밀복합 개발 시에는 어쨌든 고도완화에는 도로 등 기반시설 확충이 필수적으로 검토가 돼야 한다"고 말했다.

고 단장은 "기반시설은 바로 도민의 삶의 질에 직결되는 부분이기 때문에, 기반 시설이 수용되지 않는 고도화하는 더 많은 도민들에게 불편을 줄 것"이라며 "고도 완화는 기반시설이라든지 이런 부분들이 확보가 되는 과정에서 완화가 필요하다고 생각한다"고 말했다.

또 "또 고도완화에 따른 개발 이익 상승에 따른 그런 부분도 공공기여로 해서 우리가 공유될 수 있는 방안도 동시에 수립 돼야 고도 완화가 가능하다는 의견을 갖고 저희들이 정책을 추진해 나가고자 그렇게 하고 있다"고 강조했다.

고 단장은 "결론적으로 고도완화는, 지금 일률적인 도시관리 재정비, 어떤 특정 지역에 대한 일률적인 고도 완화보다는 어떤 재건축 등 구체적인 사업 시행 시에 지구단위 계획을 통한 고도화나 그러니까 단순히 부동산 가치를 상승시키기 위한 고도완화가 아니고 실제로 사업 시행이 필요할 때 저희들이 그런 부분들은 검토를 할 것"이라며 "기반시설 확보라든지 어떤 공공기가가 확보된 범위 내에서 고도 완화가 추진하는 것이 바람직하다라고 생각한다"고 말했다. <헤드라인제주>