지난 6.2지방선거의 제주도지사 선거에 출마했던 후보들은 2006년 7월1일 '제주특별자치도' 출범 이후 탄생된 단일 광역행정체제에 대한 제주도민들의 불만족을 자신의 공약에 반영해 다양한 행정체제를 제시했다.
불만족 가운데 하나가 '제왕적 도지사'라는 표현으로, 권력을 독점한 도지사가 행정시장을 직접 임명하고, 행정시는 행정 및 재정의 자율적 권한이 거의 없는 단순 행정기구로 전락했음을 의미했다.
이에 우근민 제주지사는 2014년 주민들이 시장을 직접 뽑도록 하는 제주형 기초자치모형을 도입하겠다고 밝혔고, 제주사회에 또 다른 논쟁이 촉발됐다.
이런 가운데 제주도의회 행정자치위원회(위원장 위성곤)는 11일 오전 10시 행자위 회의실에서 '제주특별자치도 기초자치모형 도입을 위한 추진위원회 설치.운영 조례안' 심사와 관련해 관계 전문가들의 의견을 교환하기 위한 공청회를 마련했다.
이날 공청회에는 찬성 측과 반대 측 진술인 각각 2명씩이 참석해 기초자치모형 도입에 대한 의견을 교환했다. 찬성 측에서는 민 기 제주대 행정학과 교수, 옥무성 이화여대 법학전문대학원 교수가 참석했고, 반대 측에서는 하승수 변호사와 한석지 제주대 정치학 교수가 참석했다.
공청회는 찬성 측 1명이 발언하면 반대 측 1명이 발언하는 방식으로 해 진행됐다. 공청회에서는 우근민 도정이 추진하고 있는 '제주형 기초자치모형 도입'은 자치권 부활이 아닌, '행정시장 직선제'라는데 초점이 모아졌다.
# 민 기 교수 "제주형 기초자치모형 아닌, '자치행정모형'"
그는 이와 관련해 제기되고 있는 쟁점 중 '지방의회가 없어서 위헌'이라는 주장에 대해서는, "제주특별법에 규정된 행정시는 지방자치단체가 아닌 제주특별자치도의 행정기구"라며 "따라서 지방자치단체가 아니기 때문에 지방의회와 관련된 논의는 의미가 없다"고 강조했다.
'행정시장을 주민이 직선하면 자치단체가 되는 되는 것이 아니냐'는 주장과 관련, 민 교수는 "자치단체를 결정하는 요소 중 가장 핵심이 되는 것은 행정기관의 장을 선출 또는 임명하는 방법이 아니"라며 "자치권, 공법인격의 유무에 있다"고 말했다. 즉, 제주특별자치도의 행정시는 법인격이 없는 행정기구라는 설명이다.
그는 "중앙정부나 국회를 설득할 수 있느냐는 주장도 제기되고 있는데, 제주형 기초자치모형은 현재 논의되고 있는 '지방행정체제 개편' 등과는 관련이 없다"며 "특별법 개정을 통한 행정시의 구성으로 다른 자치단체가 불이익을 보는 경우가 전혀 없기 때문에 다른 지역 국회의원들이 반대할 큰 명분이 없다"고 말했다.
제주형 기초자치모형이 현재의 행정체제 모형보다 더 개악(改惡)된 것이냐는 주장에 대해서는, 개악이 아닌 더 나은 모형이 될 수 있다고 주장했다.
민 교수는 "행정체제는 그 시대적 상황 등이 반영돼 선택된 결과물"이라며 "이러한 점에서 볼 때 행정체제는 광역행정의 효율성, 민주성, 행정수요 대응성, 주민편의성 등 주민의 시대적 요구에 따라 달리 선택될 수 있다"고 강조했다.
이어 "제주형 기초자치모형의 '광역행정의 효율성'은 현행 행정체제보다 상대적으로 떨어질 수 있지만, 민주성, 행정수요 대응성, 주민 편의성 등은 지금보다 상대적으로 나은 모형이 될 수 있다"고 말했다.
그러면서, 이와 비슷한 해외의 사례로 미국 뉴욕시 정부의 보로 개관을 제시했다. 그는 "뉴욕시는 뉴욕 주정부 산하의 지방정부지만, 실제로는 독립적인 광역자치정부로 운영되고 있다"며 "특히 다른 지방정부보다 시정부에 권한이 집중돼 있는 형태"라고 말했다.
민 교수는 "뉴욕시는 주민 직선으로 선출된 시장과 각 지역을 대표하는 51명의 시의회 의원으로 정부를 구성하고 있다"며 특히 "'보로'라는 지방정부 형태의 경우 조례 제.개정과 예산 심의는 뉴욕시의회에서 최종 확정되지만, 조례 제정 과정 및 예산 편성 과정에서 보로의 공청회를 거쳐야 한다"고 말해 시장 직선제의 긍정적인 효과를 뉴욕시에 빗대어 제시했다.
# 하승수 변호사 "행정시장 선출, 효율성-균형발전 문제 해결 불가능"
그러면서, 문제점 하나하나에 대한 반대 논리를 폈다. 하 변호사는 "우 도정에서 추진하고 있는 제주형 기초자치모형은 한마디로 말해서 기초지방자치단체를 부활하지 않겠다는 것"이라며 "현재 제주도의 하부행정기관으로 돼 있는 행정시를 그대로 두겠다는 것을 전제로 하고 있기 때문"이라고 강조했다.
그는 "행정시장만 직선으로 선출해 그에게 일정한 행정권한을 위임하겠다는 것인데, 이는 언어적으로 모순이 있는 방안"이라며 "기초자치라는 용어는 독자적 법인격을 갖춘 기초지방자치단체가 존재할 때에 쓸 수 있지, 하부행정기관을 두고자 할 때 쓸 수 없다"고 말했다.
자치를 할 수 있는 주체, 즉 법인격이 있는 주체가 없는 상태에서 기초자치라는 말을 쓰는 것은 혼란만 초래한다는 게 하 변호사의 주장이다.
이어 하 변호사는 "우 도정의 제주형 기초지방자치모형은 그동안 드러난 현행 자치.행정체제의 문제점을 개선할 수 없다"며 "특별자치도와 행정시, 읍.면.동이라는 행정체제는 민주성 면에서 기초지방자치단체가 폐지되고 권한이 도지사로 집중되면서 권력의 수직적 분산이 사라지고, 제왕적 도지사가 탄생했다"고 비판했다.
효율성 측면에서의 문제점과 관련, 그는 "그동안 특별자치도, 2개 행정시, 읍.면.동의 행정체제는 효율적이지 못하다는 비판이 많이 제기돼 왔다"며 "그런데 우 도정의 방안은 이런 행정체제를 사실상 그대로 유지하겠다는 것으로, 모호한 행정시의 위상과 역할 문제는 행정시장을 직선으로 선출한다고 해서 해결될 수 있는 문제가 아니"라고 주장했다.
균형발전 측면에도 문제점이 있다고 지적한 하 변호사는 "도청으로 집중된 권한이 산남, 산북 간의 균형발전을 저해하고 있다는 문제가 지적돼 왔다"며 "도지사의 권한을 일부 위임받아 행사하는 행정시장을 두는 것으로는 이 문제가 해결되기 어렵고, 지역균형발전을 추진할 수 있는 명실상부한 자치권이 필요하다"고 말했다.
시장 직선제에 대해 논리적 근거가 부족하다고도 지적했다. 그는 "일부에서 미국 뉴욕시의 사례를 들고 있는데, 지방자치의 역사와 제도가 전혀 다른 극히 일부인 외국의 사례를 가지고 과연 설득력을 가질 수 있겠느냐"며 "특히 뉴욕시의 구청장은 자치입법권과 자치재정권이 없는 등 실질적인 권한이 거의 없는 상징적인 존재에 불과하다"고 말했다.
'제주특별자치도형 기초자치모형 도입을 위한 추진위원회' 설치에 대해서는, "이런 위원회를 설치하기 이전에 먼저 우근민 도정의 기본입장에 변화가 있어야 한다"며 "특정한 방향으로 추진하지 않고, 다양한 대안에 대해 폭넓은 검토와 토론을 거치겠다는 입장의 변화가 있을 때에 이런 위원회를 설치하는 것이 의미가 있다"고 강조했다.
# 옥무석 교수 "우 지사 공약, 여러 여건 감안했을 때 실현 가능성 높다"
이어 찬성 측에서 두 번째 진술자로 나온 옥무석 이화여대 법학전문대학원 교수는 기초자치모형 도입 찬성에 바탕을 두고 도입해봄 직한 다양한 모델을 제시했다.
옥 교수는 "자치모형이 어떻게 결정되느냐는 주민들의 생활에 직접적으로 막대한 영향을 미치는 민감한 사안"이라며 "그렇지만 제주도민의 공감대를 얻을 수 있는 방안을 수렴할 수 있도록 하는 방향으로 추진된다면, 제주의 지방자치제도에 있어 커다란 전환점이 될 뿐만 아니라, 우리나라의 자치제도의 발전에도 상당한 기여를 할 수 있을 것"이라고 말했다.
그러면서, 구체적인 개편 모형을 하나씩 제시했다. 우선, '자치시의 부활'에 대해 "지금 제주도내의 여론 동향을 보면 자치시의 부활을 가장 이상적인 형태로 보고 추진하려 하는 의견이 다수 있는 것 같다"며 "이론적으로는 자치시로 가려면 지방자치법상의 기초자치단체의 종류에서 행정시를 삭제하고, 동시에 제주특별자치도법에서 관련 규정을 삭제, 일반적인 자치시의 규정을 적용하면 된다"고 설명말했다.
세 번째, '행정시와 자치시의 중간 형태'와 관련해서는, "행정시의 기관요소에서 자치시의 구조에 접근해 가는 접근방법과, 자치시의 기관요소에서 행정시의 구조에 접근해 가는 방법을 상정할 수 있다"며 후자의 경우 자치단체의 종류부터 개정해야 하는 현안이 따르기 때문에 어렵다고 판단, 전자에 무게를 두고 논리를 폈다.
옥 교수는 '중간모형'으로 가능한 안에 대해 현행 행정시 체제를 유지하면서 △직선 기초의회를 두고 직선시장을 생략하는 방안 △직선시장을 설치하고 기초의회를 생략하는 방안 △직선의회를 두고 직선시장을 두는 방안' 등을 제시했다.
그는 "이들 중간모형들은 전제조건을 감안했을 때 특별자치도법의 범위 내에서 해결이 가능하고, 도의회 또는 주민투표로서 의사를 결정하면 채택이 가능하다"며 "즉, 제주도민의 사안은 제주도민의 손으로 해결할 수 있다는 원칙의 범위 내에 있게 된다"고 강조했다.
옥 교수는 "우 지사의 공약은 중간모형, '직선시장을 설치하고 기초의회를 생략하는 방안'인 것으로 이해되는데, 여러 여건을 감안했을 때 실현가능성이 가장 높다"며 "메니페스토 감시의 취지에 비춰보면 공약은 그 안이 무리가 없고, 실현될 수 있도록 제주의 제반 정치권력들이 협력하는 게 바람직하다"고 말했다.
# 한석지 교수 "직선 행정시장, 껍데기만 있는 형식적 시장 불과"
계속된 공청회는 반대 측 두 번째 진술인인 한석지 제주대 교수로 이어졌다. 한 교수는 "새로 도입하고자 하는 지방행정모형은 '기초자치단체 부활', '기초자치모형 도입' 등 용어 사용에 있어 개념의 혼란을 불어일으키고 있다"며 비판적인 시각을 표출했다.
그는 "행정시장을 주민의 선거로 선출한다 하더라도 행정시의 지위가 지방자치단체가 되는 것은 아니"라며 "기초자치단체가 아닌 하부 행정기관의 장을 도지사 임명이 아닌, 직접 선출로만 변경하는 행정모형의 변화만을 가지고 그 기대효과를 부풀려 선전하는 것은 정직하지 못하다"고 비판했다.
이어 "'자치'의 근본적 내용을 담지 못한 채, 단지 행정시장 직선의 상징적 의미만을 담고 있는 행정기구 재정비 수준의 새로운 모형은 현 도지사가 후보 당시 내세운 기초자치단체의 부활이라는 공약을 억지로 추진하겠다는 집착으로 보인다"며 "아직도 행정중심주의 시각에서 벗어나지 못하고 있는 제주도의 정치적 의미가 깔려 있고, 결과적으로 공약 실천으로 보기에도 거리가 멀다"고 말했다.
법률적인 문제와 관련해서는, "한국헌법학회 자문 결과에서도 밝혀졌듯 조례에 의해 상위 법령에 근거한 지방자치단체장의 임명권을 제한하는 것은 관계 법령에 위배돼 타당하지 않다"며 "결국 제주특별자치도법을 개정하면서까지 시도할 경우에도 현행 지방자치법과 지방공무원법의 위배 문제는 해소되지 않을 것"이라고 판단했다.
시장의 지위에 대해 한 교수는 "임명시장과 직선시장의 지위는 정치적 의미의 상징적 차이에 그칠 뿐 법률적으로 보장되는 실질적 차이는 없다"며 "행정시장을 직접 선출한다고 해도 행정시는 자치권이 있는 자치조직이 아닌 하부 행정기구에 불과하므로 행정시는 행정의 하부형식일 뿐"이라고 강조했다.
그는 "행정시의 사무처리에 관한 최종적인 권한과 책임은 제주도지사에게 귀속된다"며 "따라서 행정시장이 직선시장이라고 해 헌법상 기초자치단체인 자치시의 시장에 부여되는 권한과 동일한 권한을 부여할 수 없다"고 말했다.
권한 이양과 관련해서도 문제점을 제기했다. 한 교수는 "행정시장의 직선으로의 전환은 외부전문위원이 지적하고 있듯 지방세의 경우 조세법률주의에 의해서 직선 행정시장에게 이양은 어렵다"며 "또 지방자치단체가 아니기 때문에 시세를 만들 수 업속, 재정보전금도 없을 뿐더러 지방세 이양도 되지 않는다"고 말했다.
결국 지금 추진하고 있는 행정시장은 독립된 재원을 창출할 수 없고, 의존재원도 받을 수 없는 껍데기만 있는 형식적인 행정시장에 불과할 것이라는 게 한 교수의 지적이다.
그러면서, 일각에서 모범 사례로 들고 있는 미국 뉴욕시와의 비교를 경계했다. 한 교수는 "제주형 기초자치모형을 광역자치단체가 중심이 되는 자치형태라고 하면서 미국 뉴욕시 지방자치제와 유사형태인 것처럼 거론하고 있는데, 미국의 주와 한국의 시.도는 법리상으로나 정서상으로 비교대상이 될 수 없다"고 강조했다.
진술인들의 발언이 끝난 뒤, 자리에 함께 한 행정자치위원회 소속 도의원들과 진술인 간 질의답변이 이어졌다.
강경식 의원(민주노동당)은 "6.2선거 당시에 실시된 여론조사에서는 기초자치단체 부활에 대한 찬성 의견이 많았고, 우 지사도 기초자치단체 부활을 공약으로 해 당선됐다"며 "그런데 당선된 이후 '자치단체 도입'에서 '제주형 기초자치모형' 등으로 계속 말이 바뀌고 있고, 후보 당시의 공약은 슬그머니 꼬리를 감췄다"고 지적했다.
박규헌 의원(민주당)은 제주특별법 개정을 통한 기초자치모형 도입의 실현 가능성에 의문을 제기했다. 박 의원은 "특별법도 법적으로 하부 법령으로, 국회를 통과해야 하는 부분에 대해 과연 통과될지 의구심이 든다"며 "더불어 행정시장이 직선제로 선출됐을 때 과연 권한이 시장에게 이양돼 모든 것이 해결될 수 있을 것인지에 대해 걱정된다"고 말했다.
윤춘광 의원(민주당)은 기초자치모형 도입에 대한 논의 자체가 무의미하다는 입장을 밝혔다. 윤 의원은 "지방자치 부활에 대해 논의하고 있는데, 중앙정부는 이를 절대 용인하지 않을 것"이라며 "될 수도 없는 것을 가지고 도지사 공약이라고 해 논의하는 것은 무의미하다"고 말했다.
한편, 제주도의회 행자위는 이날 제시된 견해를 수렴, 오는 22일 있을 '기초자치모형 도입을 위한 추진위원회 설치.운영 조례안' 심사에 반영할 계획이다.
이 조례안은 도지사 소속으로 도의회 추천 6명, 행정시장 추천 각 2명, 공무원 2명, 그 밖에 학계, 법조계 등 전문가 등 30명 이내로 추진위원회를 구성하도록 하고 있다.
추진위원회는 제주형 기초자치모형 도입과 관련한 공청회 등 도민의견 수렴을 위한 각종 활동을 하게 된다. <헤드라인제주>
