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예래휴양형단지 백지화 위기...'무늬만 유원지' 결정적 실책

법원 예래단지 '모두 무효' 선고 파장과 전망
'유원지 특례' 급조 법률개정도 안 통했다

윤철수 기자 headlinejeju@headlinejeju.co.kr      승인 2017.09.13 17:29:00     

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제주국제자유도시개발센터(JDC)의 국제자유도시 핵심프로젝트 사업으로 진행해 온 제주 서귀포시 예래휴양형주거단지 개발사업이 전면 백지화될 위기에 처했다.

지난 2015년 3월 대법원이 예래단지는 도시계획법상 유원지에 해당하지 않는다면서 토지수용위원회 등의 처분이 잘못됐다는 판결을 내리면서 좌초 위기에 놓인데 이어, 이번에는 이 사업에 대한 행정당국의 각종 인허가 처분이 모두 잘못됐다는 판결이 내려졌기 때문이다.

지난해 시민사회 강력한 반발 속에서 19대 국회 임기말 제주특별법 개정을 통해 '제주만을 위한 유원지 특례' 규정을 도입해 사업 재개를 도모해 온 제주특별자치도와 JDC는 이러지도 저러지도 못하는 최악의 고착상황에 직면하게 됐다.

제주지방법원 제1행정부(재판장 김진영 부장판사)는 13일 토지주 8명이 제주도지사와 서귀포시장을 상대로 제기한 도시계획시설사업시행자 지정 및 실시계획인가처분 취소 등의 소송에서 원고 승소 판결을 내렸다.

제주도지사와 서귀포시장이 예래휴양형주거단지 조성사업과 관련해 행한 모든 처분은 '무효'라고 선고한 것이다.

사업예정지가 최초 도시계획법상 유원지로 결정됐는데, 예래휴양단지가 도시계획시설상 유원지에 해당하지 않는다는 대법원 판결이 있었음에 따라 '유원지'를 전제로 한 국토계획법상 인허가도 모두 무효라는 판결이다.

또한 국토계획법에서의 승인을 전제로 이뤄진 제주특별법 및 관광진흥법에 따른 실시인가 역시 모두 무효로 볼 수밖에 없다고 판시했다.

결국 2005년 10월부터 2014년까지 서귀포시장이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 제주특별법 등에 의해 행한 12차례의 처분, 그리고 2010년 11월부터 2014년까지 제주도지사가 관광진흥법 등에 의해 행한 3차례의 처분 등 총 15차례의 인허가는 모두 무효로 선고됐다.

사실상 예래휴양형주거단지 개발사업의 인허가는 전면 무효화돼 백지화된 것에 다름없게 됐다.

이번 제주지법의 판결이유는 2015년 3월 대법원 판결 때의 판단기조를 그대로 유지했다.

행정당국 행위의 결정적 패소 이유는 유원지 개념과 전혀 부합하지 않음에도 유원지로 지정해 개발사업 인허가를 행했다는 것이다.

법원은 먼저 국토계획법에 정한 기반시설인 '유원지'는 "광장, 공원, 녹지 등과 함께 공간시설 중 하나로서 주로 주민의 복지향상에 기여하기 위해 설치하는 오락과 휴양을 위한 시설"로 정의했다.

그러면서 이번 소송 사건의 사업인 휴양형주거단지는 전체 사업부지 면적 중 숙박시설(콘도미니엄, 관광호텔)이 차지하는 비중이 51.5%로서 절대적으로 높은 데 반해 그 외의 편익시설(3.6%)이나 특수시설(2.4%)은 그 비중이 상대적으로 미미해 독자적인 오락.휴양 목적이라기보다 숙박시설의 편의와 효용을 높이기 위한 부대시설의 의미에 불과한 것으로 판단했다.

예래휴양형주거단지는 국내외 관광객, 특히 고소득 노년층을 유치해 중장기 체재하도록 함으로써 관광수익을 창출하는 것을 주된 목적으로 하는 시설이지, 유원지의 개념과 목적과는 성격이 전혀 다르다는 것이 법원의 판단이다.

또 유원지는 앞서 본 구조 및 설치기준에 따라 각 계층의 이용자의 요구에 응할 수 있고, 연령과 성별의 구분없이 이용할 수 있는 시설을 설치해야 함에도 불구하고, 예래휴양형주거단지는 인근 주민의 자유로운 접근성과 이용가능성이 제한된 채 숙박시설 투숙객의 배타적 이용을 위한 각종 시설의 설치를 내용으로 하고 있어 유원지 기준에도 부합하지 않는다고 판시했다.

유원지는 공공성이나 외부경제성이 큰 것인데 반해, 예래휴양형주거단지는 본질적으로 사업시행자의 수익의 극대화에 중점을 둔 것인 만큼 상대적으로 공공성 추구의 측면은 소홀해 질 수 밖에 없는 점 등에 비춰 보면 국토계획법상 기반시설인 유원지에 해당하지 않는다고 결론을 내렸다.

법원은 "따라서 예래휴양형주거단지를 유원지의 형식으로 개발하는 것을 내용으로 하는 인가 처분은 강행규정인 국토계획법상의 법률요건을 위반한 내용상 하자가 있고, 그 하자가 중대하고 명백해 당연무효이다"라고 판결했다.

이번 법원의 판결이 최종 확정될 경우 예래휴양형주거단지 개발사업의 행정 인허가 절차는 전면 무효화돼, 사실상 완전히 좌초되는 상황을 맞게 됐다.

설령 다시 사업을 추진한다 하더라도, 최초 행정 인허가 절차가 진행된 2005년 이전으로 돌아가 원점에서 다시 시작할 수밖에 없는 상황이다. 10여 전과는 비교도 할 수 없을 만큼 땅값도 사업 재추진을 어렵게 하는 큰 장애요소다.

JDC는 입장을 내고 "인·허가에 대한 행정처분 무효 확인소송 1심에서 패소함에 따라 소송 결과를 떠나 무엇보다도 본 사업의 중단사태가 장기화되고 각종 소송이 이어지는 등 지역에 미치는 영향으로 인해 지역주민과 도민여러분께 우려와 심려를 끼치게 되어 진심으로 송구스럽게 생각한다"고 밝혔다.

JDC는 이어 "그동안 부지조성공사와 공공기반시설 설치공사가 완료돼 지역주민들이 편리하게 이용하고 있고, 도민의 신규 일자리 창출과 도민소득 증대 및 지역경제 활성화를 목적으로 추진되는 사업"이라며 "국가와 제주특별자치도의 발전을 위해 어떠한 방법으로든 정상적으로 추진할 필요가 있다"고 강조했다.

JDC는 "판결에 대한 항소 여부는 판결문이 나오면 내용을 면밀히 분석해 소송 당사자인 제주특별자치도와 협의를 거쳐 지역전체의 이익에 부합하는 방향으로 결정할 예정"이라고 밝혔다.

한편 이번 법원의 판결은 제주지역 내 유원지 시설의 범위에 관광시설을 포함시키고, 유원지 시설의 구조 및 설치기준을 제주도 조례로 정할 수 있도록 하는 특례조항을 신설한 제주특별법 개정법률이 국회를 통과한 후에 나온 것이어서 주목된다.

제주자치도는 시민사회 강력한 반발에도 불구하고 좌초된 예래단지 사업을 정상화하기 위해 '제주만의 특례' 도입을 통해 제주지역 유원지 설치기준이 전면 개정했다.

개정 특별법에서는 제주지역 내 유원지 시설의 범위에 관광시설을 포함시키고, 유원지 시설의 구조 및 설치기준을 제주도 조례로 정할 수 있도록 하는 특례조항을 신설했다.

그러나 이번 법원의 판결은 이 마저도 통하지 않았다.

애초 '유원지'라는 기본적 개념조차 망각한 채, '무늬만 유원지'의 개발정책에 속도를 내온 행정당국이 결국 자기 덫에 걸려 패착을 자초한 모양이 돼 버렸다. 제주특별자치도와 JDC가 이 사업 투자회사인 말레이시아 버자야사와 풀어야 할 문제는 더욱 복잡하게 꼬이게 됐다.  <헤드라인제주>

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윤철수 기자 headlinejeju@headlinejeju.co.kr
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2개의 의견이 있습니다.
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도민 2017-09-14 08:22:38    
좋은 기사 입니다!
잘 정리돼서 이해가 잘 됩니다.
218.***.***.33
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오만 2017-09-13 22:23:53    
기사를 보니 JDC가 도민께 우려와 심려를 끼치게 되어 진심으로 송구스럽게 생각한다고 했는데, 오만한 JDC가 진실로 정녕 그런 맘일까?...단 1%라도 송구스런 맘이 있었다면 지금 이런 일이 애시당초 발생하지도 않았을 거외다.
14.***.***.171
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