수년째 표류하고 있던 곶자왈 보호지역 지정 조례 개정안이 제주도의회에 제출된 가운데, 이 조례안에 대해서는 평가가 엇갈렸다. 

이번 곶자왈보호지 지역 지정계획이 종전보다 진일보한 내용이라는 긍정적 평가가 나오면서도, 곶자왈지역은 전부 보호지역으로 지정해 전량 매수해야 한다는 의견도 나왔다. 반면, 조례에서 명시하고 있는 곶자왈의 범위가 제주특별법에서 제시하고 있는 범주를 넘어서면서 위법 소지가 있다는 주장도 제기됐다.

제주특별자치도의회 환경도시위원회(위원장 송창권)는 8일 오후 2시 대회의실에서 '곶자왈 보전 및 관리 조례 전부개정조례안에 대한 도민의견 수렴을 위한 정책토론회'를 개최했다.

이번 토론회는 지난 2019년 12월 제주특별법이 개정되면서 곶자왈 보호지역 지정에 대한 법적근거가 마련됨에 따라, 곶자왈 정의, 곶자왈 보호지역 등의 지정, 토지매수청구 및 특별회계 근거 등을 담은 '곶자왈 보전.관리 조례' 전부 개정안에 대해 진행됐다.

이날 제주도 기후환경국 양제윤 국장이 전부개정조례안에 대해 발표를 하고, 이어서 환경도시위원회 송창권 위원장이 좌장을 맡아 토론을 진행했다.

토론자로는 강경식 전 제주도의원, 고상봉 서광동리 이장, 강주영 제주대학교 교수, 김효철 (사)곶자왈사람들 공동대표, 송관필 제주곶자왈공유화재단 이사가 나섰다.

토론자들은 이 조례안과 관련해 생태계서비스지불제 등 곶자왈 보호 측면에서 이견은 없었지만, 조례안에 대해 상반된 의견을 제시했다.

조례안에 제시된 곶자왈의 정의가 제주특별법 범위를 넘어서 위법의 소지가 있고, 보전지역 및 훼손지역으로 구분하는 경우 현행 제도에서는 보호대상 지역도 '훼손지역'으로 분류돼 개발이 가능해 질 수 있는 우려 등을 제기했다.

또 '제주도 보전지역 관리에 관한 조례'에 대한 논의하 함께 이뤄지지 않을 경우 상충되는 보존 기준으로 인해 허점이 발생할 수 있다는 우려도 나왔다.

◇ "곶자왈 보호, 도지사 의지 표명해야...사유지 재산권 보호방안도 필요"

첫 토론자로 나선 강경식 전 도의원은 "이 조례안이 상당히 진일보하고 잘 만들어졌다고 보인다"고 평가하면서 "5년마다 관리 계획을 도지사가 해서 발표하도록 되어 있는데, 매입 계획 등에 대해 도지사가 확실한 의지를 갖고 발표하고, 그 계획에 따라 추진할 필요가 있다"고 강조했다.

그는 "산림청도 매년 예산을 반영하고 있는데, 제주도도 일반회계에서 적극적으로 예산을 우선 반영해 국비를 더 받아오려는 노력이 필요하다"며 "탄소세와 관련해서도 정부를 설득하면 관련 자금을 끌어올 수 있을 것"이라고 말했다.

강 전 의원은 "곶자왈이 예전에는 무슨 빌레(너럭바위) 정도로 인식이 됐지만, 사회적 가치나 인식의 변화에 따라서 우리 도민 모두가 함께 보존 관리해야 된다는 부분에 공감대를 갖고 있을 것"이라면서도 "사유재산 침해 논란을 어떻게 극복할 것인지가 과제라고 보인다"고 진단했다.

그는 "개정안에 특별회계를 설치해 토지를 매입할 수 있는 근거도 마련하고, 생태계 서비스 직불제나, 곶자왈을 지속적으로 보존.관리하며 이득을 취하는 그런 마을에 지원하는 등 구체적인 정책들이 나왔다"며 "사유지 곶자왈 소유자들도 열린 자세로 봐야 한다"고 당부했다.

이어 "소중한 곶자왈이나 오름 등을, 물론 환경부서가 있지만, 체계적으로 매입하고 곶자왈을 활용해 부가가치를 창출하려는 마을에는 컨설팅도 할 필요 있다"며 "생태관광지로 만들기 어려운 마을 등은 중장기적으로 (해당 곶자왈을)빌려 활용할 수 있도록 하는 등 논의가 필요하다"고 제안했다.

◇ "마을공동목장 곶자왈, 가축키우면 위법?...사유지 매수 현실성 의문"

고상봉 서광동리 이장은 마을 공동목장으로 사용되고 있는 사유지 곶자왈 문제의 해결과, 사유지 곶자왈 매수를 위한 조속한 예산 반영의 필요성을 강조했다.

고 이장은 "지금은 곶자왈로 지정됐지만, 과거부터 목장으로 사용된 곳들이 많다. 지금도 화순 및 서광동리 곶자왈은 다 목장으로 사용하고 있다"며 "법을 보면 이 곳에서 가축을 키워도 산지관리법 위반으로 처벌받게 되던데 이 부분에 대해 고민이 필요하다"고 말했다.

이어 "몇년으로 나눠 곶자왈 지구 사유지를 매수한다고 하는데, 670만평(22.11km²)을 4년간 매수한다고 해도 수백억원이 들텐데 과연 매수가 가능할지 고민해야 한다"며 "하루빨리 사유지를 매수하지 않고 4년으로 나눠 매수하다 계속 연장한다면 문제가 있는 것이라 생각한다"고 지적했다.

그는 또 "곶자왈 생태 탐방로가 있는 마을들이 있는데, 그 유지.관리 비용에 마을 자금이 들어가고 있다"며 "관광객이 와서 쓰레기를 버리면 청소는 제가 하고 있다"고 토로했다.

고 이장은 "이런 부분에 대해 유지.관리비를 좀 지원해 줬으면 좋겠다"며 "곶자왈 탐방로를 만든다고 하면 주차장 부분과, 커피숍 등 주민 소득을 통해 관리비를 충당할 수 있도록 정책을 마련해야 한다"고 제시했다.

◇ "특별법 정의 넘어선 곶자왈 정의...보호지역 도의회 동의? 문제의 소지 있어"

강주영 제주대 교수 이 조례안과 관련해 "법률적인 측면에서 보면, 제주특별법에 곶자왈을 정의하고 있는데, 조례에서 곶자왈의 정의를 더 늘리고 있다"며 "곶자왈의 정의규정이 법률과 다르고, 범위가 더 늘어나 행위제한이 따라오게 되면 상위법 위반"이라고 지적했다.

강 교수는 이어 "이 조례에 보호지역 지정을 도지사가 하도록 돼 있는데, 도의회가 동의권을 행사하도록 하고 있다"며 "법률에서 도지사에게 준 권한을 조례를 통해 도의회에 동의권을 추가하는 것이 분쟁의 소지가 있을 수 있어 검토가 필요하다"고 말했다.

◇ "곶자왈 보전.훼손지역 구분 문제...관리보전지역 조례 논의 병행해야"

환경단체에서는 곶자왈 지역에 대해서는 전체적으로 보호지역으로 지정해 전량 매수를 추진해야 한다는 입장을 밝혔다.

김효철 사단법인 곶자왈사람들 공동대표는 이 조례안에서 곶자왈을 보존지역과 훼손지역 등으로 구분하는 것에 대해 사실상 재검토가 필요하다고 지적했다.

김 대표는 "조례안을 보면 관리 지역은 '앞으로 보존 가치가 있는 지역'으로 하고 있는데, 어찌 보면 '현재는 보존가치가 없는 지역'이 되는 것"이라며 "원형 훼손지역의 경우도 현재 실태조사에 보면 많이 빠져 있다"고 말했다.

이어 "이미 개발된 곳들을 예를 들면, 생태계 3등급 지대면 30%는(훼손지역으로) 개발이 되고, 70%는 원형 보존 지역으로 지정된다"며 "그런데 보전지역, 훼손지역 형태로 묶는다면 모두 훼손지역으로 지정될 것"이라고 우려를 표했다.

그는 "곶자왈 보전을 위해서는 다른 관리 지역보다 더 정밀하게 정밀 조사가 필요하다"고 당부했다.

김 대표는 또 "매수 청구권 제일 오늘 또 논점 중에 하나인데, 명확하게 조례상의 매수 청구권이 대상이 어디인지를 명확히 했으면 좋겠다"며 "한쪽에서는 보호 지역 등에 대한 매수 청구권을 규정하고 있지만, 또 한편으로는 기본계획 수립의 경우는 매수 대상이 보호 지역 내 사유지만 돼 있다. 곶자왈 관리보전위원회의 기능도 보호 지역 내 사유지에 대한 매수 청구권 심의만 돼 있다"고 지적했다.

이어 "현재 실질적으로 곶자왈이 훼손되는 것은 관리적 이하의 고자화해서 훼손행위가 많이 벌어지고 있는데, 이 조례를 통해서 뭔가 다른 보호 정책이 하나도 없는 것"이라고 말했다.

김 대표는 또 이 조례안과 함께 '제주도 보전지역 관리에 관한 조례'에 대한 논의도 함께 이뤄지지 않을 경우 실효성이 떨어질 수 있다고 지적했다.

그는 "현재 곶자왈 보존하는 법 체계는 관리보전 조례에 따른 등급별 관리 체계밖에 없다"며 "이 조례가 개정된다고 하더라도 여전히 관리보전 지역 조례가 개정되지 않으면 대항력이 없어 관리보전지역 조례도 함께 논의해야 한다"고 말했다.

이어 "현재 관리.보전지역 2등급 지대 같은 경우는 원형 훼손이 불가능하다"며 "그런데 농림축산업을 목적으로 한다면 관리보전 2등급 지대라도 원형 훼손이 가능하다. 제주시는 반대했는데 민원위원회에서 허가를 주도록 해서 개발행위가 이뤄지고 있다"고 꼬집었다.

그는 "이런식으로 현재 관리보전지역 조례는 곶자왈 보전에 대단히 많은 허점을 갖고 있다"며 "곶자왈 보존 조례와 관리보전지역 조례가 같이 보조를 맞추면서 개정해 나가지 않는 한, 현재 조례가 우리가 기대했던 만큼이 효과를 내기는 어렵다"고 진단했다. 

즉, 곶자왈 보전.관리 조례와 관리보전지역 조례가 함께 논의되지 않는다면 허점이 발생할 수 있다는 것이다.

◇ "개정안, 곶자왈 보전 노력 강화...주민들과 호흡 맞추기 위해 노력"

송관필 제주곶자왈공유화재단 이사는 "현재의 곶자왈에서 보이는 수림들은 대부분 자연적으로 조성된 것이기 때문에 특별히 보전을 위한 노력을 강화된 것으로 보인다"며 "조례안에 일정부분 난맥상이 있기는 하지만, 조례의 추진 의도는 주민들과의 호흡을 맞추기 위한 노력이 숨어있다고 생각된다"고 평가했다.

송 이사는 "조례에 나온 곶자왈의 정의가 제주특별법과 어긋날 수 있다는 우려를 제기해 주셨는데, 곶자왈 경계를 그리는데 있어 특별법에는 경계를 획정할 수 있는 문구가 없다"며 "(조례에서 곶자왈을)'화산 분화구에서 발현해 연장성이 가진 암기 우대성 용암류하고 동일기원의 유류 지역'으로 한정했던 것은 이런 경계를 정확히 그리기 위한 하나의 노력"이라고 설명했다.

그는 "이번 조례 개정안이 보호지역과 관련해 규정이 강해질 것으로 예상되고 있는 만큼, 보호지역에 대한 사유지 토지 매수를 우선적으로 시작할 것으로 예상된다"며 "기간이 연장돼 자금이 확보된다면 관리지역으로 지정된 곳도 충분히 매수할 수 있을 것"이라고 말했다.

이어 "사유지 곶자왈 토지주에게는 생태계서비스지불제 등 예산을 배정한 것은 주민들과 호흡하고 함께 곶자왈을 보호하려는 노력들이 그대로 표현된 것"이라고 강조했다.

◇ 제주도 곶자왈 보전.관리 조례 개정안, 내용은?

한편 제주도가 제출한 '곶자왈 보전 및 관리 조례 전부 개정안'은 △곶자왈의 정의 재설정 및 보호지역·관리지역·원형훼손지역 구분 △곶자왈 보호지역등의 지정 △소유별 곶자왈의 보전·관리 △지원사업, 토지의 매수 청구 및 특별회계의 설치 △곶자왈 자연휴식지 지정·관리 △생태계서비스지불제계약 체결에 관한 사항 등을 담고 있다.

우선 곶자왈의 정의에서 기존 '보호지역'만 있던 것을 △보호지역 △관리지역 △원형훼손지역으로 세분화 하고 있다.

이와 함께 곶자왈 보호지역 내 토지 소유자는 도지사에게 토지의 매수를 청구할 수 있도록 조항을 신설했다.

이는 지난해 3월 종료된 제주 곶자왈지대 실태조사 및 보전관리방안 용역 주민설명회 과정에서 재산권 침해 논란이 이어지자, 이를 완화하기 위해 도입된 것이다. 

또 곶자왈 보전위원회를 '곶자왈 보전.관리위원회'로 재편하고, 기존의 곶자왈 보호지역 지정.변경 등 기능에 더해 △곶자왈 보전.관리 기본계획 및 시행계획 수립 △보호지역 내 개인 등 소유 토지 매수 △자연환경보전ㆍ이용시설의 설치.운영 △자연휴식지 지정.관리 권한을 부여한다.

오영훈 지사의 공약인 생태계서비스지불제계약 조항도 명시했다.

이 조항을 보면 곶자왈이 주는 수자원 제공·대기 정화·탄소흡수·생태관광 및 휴양 등 생태계서비스의 보전 및 증진 활동을 하는 토지소유자 및 주변 지역 마을 등과 '생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률'에 따른 생태계서비스지불제계약을 체결해 필요한 비용의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있도록 하고 있다.

곶자왈 보호지역 지정 기준도 일부 변경됐다.

지정 요소인 △생태적 요소 △지질적 요소 △역사문화적 요소 가운데 생태적 요소의 경우 변화가 없으나, 지질적 요소에서 숨골이라는 용어 대신 용암류 구분을 세밀화하고 역사문화적 요소에서 목축 유적이 추가됐다.

이와 함께 곶자왈 중 생태적·경관적 가치 등이 높고 자연탐방·생태교육 등을 위해 활용하기에 적합한 지역을 '곶자왈 자연휴식지'로 지정할 수 있도록 하고 있다. <헤드라인제주>