시민참여단 66.7% "원안 유지" 선택..제주도 "사업에 적극 반영"
도심 속 녹지와 학생들의 문화공간 훼손 등 논란이 이어졌던 서귀포시 도시우회도로 개설사업에 대한 공론화 결과, 왕복 4차로로 건설하는 원안 계획을 유지하는 것으로 결론이 났다.
제주특별자치도는 서귀포시 도시우회도로 개설사업 공론화 추진단이 3개월 간의 시민 숙의과정을 마무리하고 ‘서귀포시 도시우회도로 개설사업 최종정책권고문’을 제출했다고 25일 밝혔다.
이번 공론화는 무작위로 선정된 시민참여단이 직접 대안을 검토하고 선택하는 숙의 방식으로 진행됐다.
추진단은 의견그룹 간담회와 의제숙의 워크숍을 통해 3가지 대안을 도출한 뒤 성별·연령·거주지역 등 인구통계학적 요인을 고려해 무작위로 선정된 102명의 시민참여단이 현장답사, 쟁점 토의, 대안 발표 등 숙의과정을 거쳐 최종 대안을 선택했다.
시민참여단 투표 결과, ‘환경과 도민이 공존하는 원안 유지’가 66.7%로 가장 높은 지지를 받았다.
이어 ‘솔숲 보존을 위한 노선변경 및 차로축소(2차로)’가 22.5%, ‘차로 없이 도시가치를 높이는 녹지 공원화’가 10.8%로 뒤를 이었다.
최종정책권고문에는 ▲공론화 진행 과정 ▲숙의 전후 의견 변화 ▲6대 핵심 권고를 포함한 이행 전제조건 ▲향후 공공갈등 해결을 위한 제도적 기반 강화 등이 담겼다.
6대 핵심 권고사항은 △갈등 종식을 위한 로드맵 공표 및 신속 추진 △서귀포학생문화원 앞 지하주차장 및 안전한 지하 보행로 조성 △솔숲 소나무·맹꽁이 등 자연환경 훼손 최소화 및 가로공원·녹지공간 확보 △학교 앞 등하굣길 안전 확보 △환경영향평가 정밀 현황조사 결과 공유 △가칭 이행점검위원회 구성을 통한 도민 공개 보고다.
제주도는 이번 공론화가 숙의 전후 의견 변화를 공개해 과정의 투명성을 확보했다는 점에서, 공공갈등 해결의 새로운 방식을 시도한 사례라고 평가했다.
오영훈 지사는 이날 집무실에서 권고문을 전달받고 “시민들이 치열한 숙의 과정을 거쳐 최종 대안을 마련했다는 점에서 이번 공론화는 숙의 민주주의를 실현한 성공 사례”라며 “최종정책권고문에 담긴 시민들의 뜻을 면밀히 검토해 사업 시행에 적극 반영하겠다”고 말했다.
고승한 추진단장은 “지난 3개월간 서로 다른 가치와 의견을 경청하며 사회적 합의의 접점을 찾는 숙의의 시간을 가졌다”며 “이번 권고문은 아이들의 안전한 등하굣길 확보, 자연환경 보존, 도심 교통난 해소라는 가치를 조화시키기 위한 시민들의 노력이 담긴 결실”이라고 밝혔다.
한편 서귀포시 우회도로 개설사업은 서홍동과 동홍동을 연결하는 4.2km를 3개 구간으로 나눠 6차선 도로를 개설하는 사업으로 시작됐으나, 2020년 도시계획시설 일몰제로 도시계획도로에서 해제됐다.
이에 국비를 지원받기 위해 기획재정부 예비타당성조사를 진행하는 과정에서 1구간과 3구간은 4차로 축소하고, 도심권을 통과하는 1.5km 길이의 2구간은 6차선을 유지하는 것으로 변경됐다. 그러다 지난해 3월에는 중심부 2구간도 6차로에서 4차로 축소됐다.
대신 기존 3.8m였던 인도폭을 최소 6.6m에서 최대 13.8m까지 확장하고, 1.5m의 자전거 전용차로를 새롭게 확보했다.
다만 이 사업이 환경영향평가 대상으로 결론이 나면서, 지난해 10월 관련 절차에 돌입한 상태다. <헤드라인제주>
서귀포시 도시우회도로 개설사업 최 종 정 책 권 고 문
“시민의 숙의로 해묵은 과제를 풀고, 상생의 내일을 엽니다.”
서귀포시 도시우회도로 개설사업은 1965년 도시계획 결정 이후 장기 미집행 과제로 남아있던 사안으로, 최근 추진 과정에서 분출된 다양한 가치 갈등을 시민의 지혜로 해결하기 위해 '시민의 숙의'라는 공정하고 합리적 협의 과정으로 새로운 대안을 찾는 길을 선택했습니다.
공론화추진단은 지난 2월 21일~22일 양일간 28명의 전문가, 의견그룹, 학부모, 미래세대(청소년)가 참여한 의제숙의 워크숍을 통해 3가지 대안을 도출하였고, 이를 가지고 3월 14일~15일 이틀간 102명의 시민참여단이 쏟아낸 뜨거운 고민과 합의의 결과를 담아 제주특별자치도지사께 다음과 같이 권고합니다.
1. 유례없는 시민 참여의 기록
이번 공론화는 수치보다 '과정'이 더 빛났습니다. 성별, 연령, 거주지역 등 인구통계학적 요인을 고려하여 무작위로 선정된 102명의 시민은 주말 이틀의 고된 일정 속에서도 단 한 명의 이탈자 없이 끝까지 자리를 지켰습니다. 사업 지역의 솔숲, 맹꽁이 서식지 교각 일대, 도로공사 현장을 직접 살펴보고, 전문가의 목소리에 귀 기울이며, 서로의 다름을 존중하는 모습은 제주사회의 성숙한 시민의식을 여실히 보여주었습니다.
시민참여단이 내린 결론은 단순한 투표 결과가 아니라, 제주의 미래를 향한 시민들의 진심어린 고민과 선택의 결과입니다.
시민 참여단 102명(이탈자 0명)
공론화 만족도 91.0%(매우만족+대체로만족)
결과 수용도 100%(전적·대체로 존중)
공정성 평가 97.1%(공정했다 응답)
□ 공론화 진행과정
1) 의제숙의 워크숍
❍ ▲의견그룹(학부모그룹 포함), ▲학생·청소년 등 미래세대, ▲도로교통, 환경조경, 교육문화, 환경영향평가 등 분야별 전문가그룹 등 3개 부문 대표로 구성된 의제숙의단(28명)은 금년 2월 21~22일 이틀간 핵심 쟁점사항*을 중심으로 의제를 설정하여 숙의토론을 진행하였습니다.
- 핵심 쟁점사항 4가지 -
▲행정절차의 타당성 및 정당성 ▲솔숲 보존 등 환경적 가치 ▲교통량 변화 및 도로 기능의 필요성 ▲학습권, 생활권 등 지역사회에 미치는 영향
❍ 의제숙의단은 최종적으로 100인 원탁회의에 상정할 3개의 대안을 아래와 같이 확정하였습니다.
- 100인 원탁회의에 상정할 최종 대안 3가지 -
▲ 환경과 도민이 공존하는 원안(노선) 유지
▲ 솔숲 보존과 이용자 안전확보를 위한 노선변경 및 차로축소(2차로)
▲ 차로 없이 도시가치를 높이는 녹지 공원화
2) 100인 원탁회의
❍ 성별, 연령, 거주지 등 인구통계학적 요인을 고려하여 무작위로 선정된 108명의 시민(서귀포시 12개 동지역 70%, 그외 지역의 제주도민 30%) 중 102명의 시민참여단이 참여한 가운데 3월 14~15일 서귀포시청 대회의실에서 숙의과정을 진행하였습니다.
❍ 102명의 시민참여단은 주말 이틀간 총 10시간 동안 이어진 고된 일정 속에 전원 자리를 지키며 시종 진지하고 열띤 분위기에서 이번 사안을 둘러싼 쟁점 토의, 현장 답사, 대안 발표 및 숙의과정을 모두 마쳤습니다.
❍ 시민참여단 설문은 숙의 전(1차, 3월 14일)과 숙의 후(2차, 3월 15일) 두 차례에 걸쳐 시행되었으며, 최종 참석자 102명 전원이 양 차수에 응답하였습니다.(표본오차 : 95% 신뢰수준에서 ±9.7%p)
❍ 숙의 과정별 공정성 평가에서는 퍼실리테이터 토의 운영 95.1%, 사회자 진행 96.1%, 숙의자료집 내용 91.2% 등 모든 과정에서 90% 이상의 공정성 평가를 받았습니다. 시민참여단의 97.1%가 향후 제주특별자치도는 공론화를 통해 시민 의견을 더 많이 수렴해야 한다고 응답하였으며, 94.1%는 다음 공론화에도 참여 의향을 밝혔습니다.
❍ 숙의효과 측면에서는, 7개 지식문항의 정답 수가 숙의 전 평균 3.3개(47.4%)에서 숙의 후 5.7개(81.3%)로 크게 상승하여 시민참여단의 정책 이해도가 현저히 높아졌음이 확인되었습니다.
※ 절차적 정당성: 본 공론화는 '3개 대안 중 1차 투표에서 과반수 득표 시 최종안 확정'이라는 의결 규칙을 시민참여단에게 사전에 명시적으로 고지한 후 진행되었습니다. 1차 투표에서 1개 대안이 과반수를 득표하였으므로, 이 결과는 사전 합의된 절차에 따라 민주적 정당성을 확보한 결론입니다.
2. 시민의 선택: “환경과 도민이 공존하는 원안 유지”
시민참여단은 깊은 고뇌 끝에 의제숙의워크숍을 통해 올라온 3개 대안 중 ‘환경과 도민이 공존하는 원안(노선) 유지'를 선택했습니다. 이는 과거의 계획에 머물자는 것이 아닙니다. 수년간 쌓인 갈등을 이제는 끝내고, 지역 경제의 활력과 도심의 교통체증 해소 등을 위한 절실함의 표현입니다.
이 선택에는 반대 측이 우려했던 환경적 가치와 교육․안전까지 행정이 책임지고 품으라는 엄중한 명령이 함께 담겨 있습니다. 이 안을 택하지 않은 시민들의 목소리 역시 이번 공론화의 공식 기록과 결과로 존중받아야 하며, 그 속에 담긴 희망과 우려는 6대 핵심 권고사항에 최대한 반영하였습니다.
□ 최종 결정안
환경과 도민이 공존하는 원안(노선) 유지
최종투표: 102명 중 68명 선택(66.7%)
□ 숙의 전후 의견 변화
대안
숙의 전(1차)
최종투표
변화
환경과 도민이 공존하는 원안(노선) 유지
37.3% (38명)
66.7% (68명)
+29.4%p
솔숲 보존을 위한 노선변경 및 차로축소 (2차로)
36.3% (37명)
22.5% (23명)
-13.8%p
차로 없이 도시 가치를 높이는 녹지공원화
15.7% (16명)
10.8% (11명)
-4.9%p
❍ 대안 선택에 있어 숙의 전후의 변화를 살펴보면 ‘원안유지’대안은 37.3%에서 66.7%로 약 29.4%p 증가하였고, ‘노선변경 및 차로축소’대안은 36.3%에서 25.5%로 약 13.8%p 감소하였으며, ‘녹지공원화’대안은 15.7%에서 10.8%로 약 4.9%p 감소하였음.
3. 약속을 위한 전제조건 (6대 핵심 권고)
시민들은 '원안'이라는 결과에 동의하는 대신, 행정에'진심 어린 보완'을 요구했습니다. 다음 6가지 조건은 선택적 요청이 아닌 원안 추진의 전제 조건입니다. 이것이 지켜질 때 비로소 이 길은 완성됩니다.
[신 뢰] 갈등의 마침표를 찍고 신속하게 추진하십시오. 시민들이 더 이상 기다리지 않게 투명한 이행 로드맵을 즉시 공표하십시오.
► 공론화 결과 발표 후 30일 이내 사업 재개 일정 공표
► 공사 기간 중 지역 주민 대상 정기 소통 채널 운영
• 숙의 과정에서 시민들은 사업의 신속 추진을 통한 지역주민 간 갈등 해소를 핵심 가치로 꼽았습니다. '교통혼잡 완화 및 이동편의 개선' 항목이 2차 조사에서 중요 쟁점가치 1위(80.4%)를 기록한 것은 오랜 기다림에 대한 시민들의 절박함을 반영합니다.
[배 려] 서귀포학생문화원 앞 지하주차장(190면 이상)과 안전한 지하 보행로를 만드십시오. 도로가 생겨도 문화와 휴식의 가치는 더 높아져야 합니다.
► 지하주차장 및 지하 보행통로 설계 시 문화·교육시설 이용자 동선 최우선 반영
► 공사 기간 중 임시 주차 및 보행 대책 마련
• 원안 대안의 보완사항(추진방식)으로 명시된 사항으로, 지역 문화·교육시설 이용자들의 접근권을 침해하지 않아야 한다는 시민 의견이 반영된 결과입니다.
[생 명] 솔숲의 소나무와 멸종위기 맹꽁이 등 인근 자연환경을 정성껏 보살피십시오. 도로 개설로 인한 솔숲의 훼손을 최소화하고, 시민들이 즐겨 찾을 수 있는 가로공원과 녹지공간을 최대한 확보해주십시오.
► 소나무 이식 시 조경 전문가 참여 및 자생 가능성 사전 평가 실시
► 맹꽁이 등 멸종위기종 발견 시 대체서식지 즉시 조성
• '솔숲·잔디광장 보존'은 숙의 후에도 57.8%가 중요 가치로 꼽는 등 여전히 높은 관심을 받았습니다. 1안을 선택하지 않은 33.3%의 시민들도 이 공간의 생태적 가치를 깊이 인식하고 있습니다. 환경영향평가 과정에서 맹꽁이 등 멸종위기종 발견 시 대체서식지를 반드시 마련해야 한다는 요구도 제기되었습니다.
[안 전] 학교 앞은 세상에서 가장 안전한 곳이어야 합니다. 시속 30km 제한, 대각선 횡단보도, 지하 보도 등으로 아이들의 등·하굣길 안전을 완벽히 보호하십시오.
► 승하차 전용 구역 지정 및 노상 주정차 금지 구간 설정
► 어린이보호구역 재설정 및 스마트 안전시설 정비
• '안전, 소음, 분진 등 교육 및 학습권 보호'는 2차 조사에서 79.4%(평균 4.20점)가 중요하다고 응답하며 전체 쟁점 중 2위를 기록했습니다. 특히 60세 이상 연령층에서 77.8%, 서귀포 동 2권역에서 80.0%가 중요하게 여기는 등 학교 주변 안전 강화는 연령·지역을 불문한 시민 공통의 요구입니다.
[투 명] 환경영향평가의 정밀현황조사 결과를 숨김없이 공유하십시오. 시민들이 감시자가 아닌 동반자가 되도록 행정의 문을 활짝 여십시오.
► 환경영향평가 결과 전문 공개 및 주민 열람 기회 보장
► 미반영 항목에 대한 사유 문서화 및 공개
• '사업추진의 절차적 정당성'은 74.5%가 중요하다고 응답하였으며, 공론화 과정에서 '공론화가 사업 추진 이후 이루어진 점'에 대한 문제의식이 반복적으로 제기되었습니다. 행정의 투명한 정보 공개는 반대 의견을 가진 시민들의 우려를 완화하고 정책 신뢰를 회복하는 핵심 수단입니다.
[책 임] 끝까지 책임지시겠다는 의지로 실행프로그램을 만들어 보여주십시오. 공론화추진단과 시민이 참여하는 ‘이행점검위원회'(가칭)를 통해 오늘의 약속이 현장에서 어떻게 실현되는지 도민께 정기적으로 보고하십시오.
► 이행점검위원회 구성: 공론화추진단 위원 + 시민대표 + 관계 전문가
► 각 보완 사항별 이행 기한 및 담당 부서 명시
► 연 2회 이상 이행 현황 도민 공개 보고
• 공론화 결과 수용도 100%라는 수치는 단순한 동의가 아닙니다. '내 의견이 반영될 것이라는 신뢰' 위에서 도출된 것입니다. 이행점검위원회는 이 신뢰를 지키는 제도적 장치입니다.
4. 향후 공공갈등 해결을 위한 제도적 기반 강화
도지사께서 이 사업을 공론화에 부친 것을 높이 평가하면서도 본 사업 추진과정에서 이런 절차가 보다 일찍 이뤄졌다면 더욱 좋았을 것이란 지적도 많았습니다. 제주특별자치도는 이번 사례를 교훈 삼아 향후 발생하는 주요 공공정책 및 개발사업 관련 갈등을 사전에 예방하고 도민 참여를 활성화하는 ‘제주형 숙의민주주의 모델'을 정착시켜야 합니다.
□ 숙의 조례의 실효성 확보
❍ 「제주특별자치도 숙의민주주의 실현을 위한 주민참여 기본 조례」를 개선하고 이를 근거로, 갈등이 예상되는 대규모 사업은 기획 단계부터 공론화 절차를 의무적으로 검토하여야 합니다. 담당 부서(소통청렴담당관)는 본 권고문 수령 후 90일 이내에 조례 운영 실태 점검 및 개선 방안을 제주특별자치도지사에게 보고하여야 합니다.
□ 단계별 숙의 구조의 정례화
❍ 전문가, 이해관계자, 시민사회단체, 일반 시민 등이 참여하는 '의제숙의 워크숍'을 통해 쟁점과 대안을 먼저 정교화하고, 무작위 추출된 일반 시민이 참여하는 '시민참여단 원탁회의'에서 최종 정책 방향을 결정하는 2단계 모델을 공공갈등 해결의 표준으로 삼는 것이 바람직합니다.
□ 절차적 정당성의 제도적 보장
❍ 중립적 전문가로 구성된 독립적이고 공정한 공론화추진단이 공론화 전 과정을 설계·운영하도록 제도화하여, 행정의 일방적 개입이나 결정을 방지하고 정책의 사회적 수용성을 높여야 합니다.
5. 맺으며: 결정을 넘어‘사회적 합의’로 가는 길
공론화는 승패를 가리는 게임이 아닙니다. 서로의 우려를 경청하고 상생을 위한 최선의 대안을 찾아가는‘시민참여·집단지성의 향연'입니다. 이번 원탁회의에서 최종 결정안을 선택하지 않은 시민들의 목소리도 우리에게는 소중한 자산입니다.
행정이 보완 권고 사항을 성실히 수용·이행할 때, 반대했던 시민들도 "나의 우려가 정책에 반영되었다"는 위로를 얻을 수 있습니다. 이번 공론화 결과에 대한 수용도 100%, 만족도 91.0%, 재참여 의향 94.1%라는 숫자는 이번 공론화 과정이 시민들에게 얼마나 의미 있었는지를 보여줍니다.
이제 이 권고문을 도정의 나침반으로 삼아 주십시오. 시민들이 직접 닦아 놓은 이 길이 서귀포시 그리고 제주특별자치도의 새로운 희망이 되기를 진심으로 기원합니다.
2026년 3월 25일
서귀포시 도시우회도로 관련 공론화추진단
