(11) 제3차 제주국제자유도시종합계획을 수정해야 하는 이유-두 번째
: ‘인구 함정’을 간과한 제3차 종합계획

종합계획이 수립될 때마다 평가가 이루어졌지만, 평가는 추상적인 수준에 머물렀다. 제3차 종합계획에서 2차 종합계획 평가는 단순히 인구와 GRDP 달성 정도로 평가되었다. 이러한 추상적인 평가 때문에 도민은 평가 과정, 즉 책임을 묻고 문제와 해결책을 찾는 과정에서 배제되었다. 이런 구조에서 도민-사회-행정 사이의 협력과 거버넌스를 기대하기도 어렵고, 지역 혁신과 정책 혁신을 기대할 수 없다. 그리고 이런 방식으로 종합계획을 평가하면 각 사업의 적절성과 효과성을 무시해도 된다. 오류 발생 가능성이 감소하지 않고, 오류가 반복될 수 있게 된다.

그리고 제3차 종합계획에 제주도 실물경제에 대한 분석이 전혀 없다. 실제 산업적 측면에서 보면, 건설업과 부동산업이 양적으로 팽창했다. 건설업과 부동산업의 양적 팽창에 따른 부정적인 사회 경제적 효과(맞벌이 가구 증가, 교육열 증대, 인구 함정 등)가 간과되었다. 그래서 제주도 경제가 농업과 관광에 의존적이라는 통상적인 평가가 반복되었다.

인구 함정은 맬더스가 처음 제기한 논리지만, 현대 국가 운영에 있어 매우 중요한 개념이다. 과거에는 개발도상국이 저발전 상태를 벗어나지 못하는 이유를 설명하는 개념으로 사용되었다. 하지만 최근 선진국에서 나타나는 인구 감소 현상을 설명하기 위해 이용되고 있다. 본 글에선 인구 함정을 국가 혹은 지방정부가 청년에게 안정적인 일자리를 제공하지 못하면 인구가 유출되거나 출생률이 하락하는 위험으로 정의한다. 

2018년 말 제주도 인구정책 종합계획 용역에서 2030년 제주도의 인구가 80만 명에 육박하고 2040년에는 85만 명을 넘어설 것이라는 인구 추계 결과가 나왔다. 2018년까지 제주도 장래 인구 증가를 낙관적으로 예상했다. 그러나 이런 인구 추계는 제주도 사회·경제 현상에 대한 이해가 부족했다. 그 결과 ‘인구 함정’이 간과되었다. 인구가 증가하려면 늘어난 인구에 맞는 일자리와 소득 수준이 높아져야 한다. 당시 제주도에 인구 80만을 유지할 일자리, 향후 일자리가 형성될 잠재력이 평가되었는지 의문이다. 

당시 인구 증가는 고사하고 부동산 가격이 상승하면서 사회 문제와 출생아 수 급감 문제가 나타나고 있었다. 부동산과 전월세 가격이 상승하면서 맞벌이 가구가 늘어났다. 제주도 맞벌이 가구 수는 2011년 77,000, 2017년 91,000, 2022년 106,000으로 급증했다. 일자리가 다양하지 못하고 소득이 높지 않기 때문에 부동산 가격이 상승하면서 청년층의 제주탈출 현상이 나타날 수밖에 없었다. 청년층의 탈출 현상과 더불어 출산을 미루는 등 출생률이 감소할 수밖에 없었다. 출생아 수는 2010년 5,657명에서 2013년 5,328명, 2018년 4,781명, 2022년 3,599명으로 감소했다. 제주 출생률 문제가 「제주특별자치도 출산영향평가 지표 개발연구」(2012)에서 제시된 출산환경과 양육 환경 정책으로 해결될 수 없는 수준으로 악화되었다. 

대규모 숙박 건설 일변도의 제주 경제 정책

2010년대 중반은 제주 여행 패러다임의 전환이 이루어지는 시점이었고, 제주 경제 패러다임 전환이 필요한 시기였다. 한편, 20대에 인터넷을 사용한 70년대 출생 세대 부모와 자녀, 그리고 IMF 이후 출생한 젊은 세대가 다양한 검색 포털, 블로그와 SNS를 통해 정보를 공유하며 제주 여행 흐름을 주도했다. 자신만의 가치와 경험(체험)이 여행에서 중요해지면서 제주 관광시장도 세분화되기 시작했다. 

그러나 제주도는 투자 유치를 위해 휴양콘도 중심의 대규모 관광개발에 열을 올렸다. 휴양콘도 공급 객실 수가 2013년 5,723객실, 2016년 7,634객실, 2019년 9,105객실로 늘어났다. 부동산 시장, 투자 유치, 관광객 유입 의존에서 벗어나지 못했다. 이런 경제 운영으로 제주 사회가 위험해지기 시작했다. 처음엔 환경을 고려하지 않는 경제 정책으로 반감과 사회적 저항이 나타났다. 대규모 난개발 이슈는 제주 영토를 넘어 확대되었다. 특히 기후와 환경에 민감한 MZ세대에 반감이 생겨났다. 점차 도민 소득, 일자리 문제, 사회 문제를 일으키기 시작했다.

2010년대 기업 유치를 통한 고용 증가는 2015년 최대 600여 명 수준이었다. 2015년 Daum의 제주 실험이 끝났고, 사드 배치 논란과 엔화 약세(일본 여행 증가)로 중국 관광객이 감소했다. 2017년 국내 경기가 둔화-침체 국면으로 전환되면서 2017년부터 골프 관광객과 단체 관광객도 감소하기 시작했다. 제주 관광객의 주 연령층이 초기 20대에서 중기 30~40대 중심의 가족 단위 중심으로 변화되었다. 

제주의 대규모 숙박 건설 일변도의 경제 정책 결과 산업과 일자리 다양성이 생겨날 수 없었다. 그 결과 인구 유출이 늘어났다. 2010년대 초기 해안가에 카페가 늘어나기 시작했지만, 중반 이후 일부 읍면을 제외하고 카페(휴게 음식점업) 폐업이 증가했다. 2010년대 중반까지 인구 유입이 늘어났지만, 정작 자영업을 통한 자가 일자리 수단 외 일자리가 충분하지 않았다. 일자리 측면에서 제주 사회는 늘어난 인구를 부양할 산업적 역량이 취약했다. 카페 자영업이 위기가 발생할 경우, 생계를 이어갈 다른 일자리가 마땅치 않았다. 

애초에 너무 많은 숙박 시설이 공급되면서 대규모 숙박 사업체든 개인사업체든 유연하게 대응할 수 없었다. 2010년대 중반 이후 대규모 숙박 사업체의 저가 숙박 요금 경쟁이 시작되었다. 그러나 국내 관광객이 증가했지만, 대규모 관광지와 경관지 중심의 대규모 관광 사업체 매출이 감소하기 시작했다. 일례로, 2017년 서귀포시 동 지역 S 개발 사업체의 숙박 매출이 감소하고 적자자 누적되면서, 퇴직급여 지급액 규모가 1.8배로 늘어났다. 강원도와 제주에 리조트를 운영하는 B 리조트 운영 사업체의 경우 매출 증대에도 불구하고 손익분기점을 넘지 못하면서 부채가 누적되었다. 2018년(34,257)과 2019년(36,078)에 소멸사업체 수가 늘었다. 특히 읍면지역과 서귀포시의 사업체 소멸률이 20%를 넘었다. 이와 함께 일자리도 감소했다. 2019년 건설업 1,000개 일자리, 예술·스포츠·여가 산업 분야 100개 일자리가 사라졌다. 그리고 2020년 숙박·음식점업 분야 1,900개 일자리가 감소했다. 오히려 비임금 근로자 일자리가 증가했다.

대규모 숙박과 대단위 관광지를 경영하는 대기업 집단 등 투자 기업의 영업이익이 줄어들면 장기적으로 관광산업에 의존하는 제주도 자체 수입(법인 지방소득세와 주민세)에 부정적인 영향이 나타날 수밖에 없었다. 2017년 국내 경기가 둔화-침체로 전환되면서 토지 거래도 감소하기 시작했다. 제주도의 외생적 발전 전략(제주의 내적 경제 요소 외 투입을 통한 발전 전략)의 모순 때문에, 인구 증가와 투자 유치를 통한 성장 전략은 지속될 수 없었다. 대규모 부동산 개발은 주택 건설로 확대되었다. 

경기 하강 국면과 부동산 개발, 그리고 인구 함정

2010년대 건설업과 부동산업이 ‘농업’과 ‘숙박 및 음식점업’의 GRDP 규모와 맞먹는 수준으로 팽창했다. 한때 농업 GRDP를 넘어서기도 했다. 이런 현상에 대규모 숙박 건설 증가 이외 주택 건설 붐이 있었다.

국내 경기가 2017년 9월 상승 정점에서 이후 둔화-침체(하강) 국면으로 전환되었다. 2016년 주택 인허가 건수가 22,000여 건으로 역대 최고치에 달했고, 미분양 주택이 누적되면서 2017년 처음으로 전체 미분양 주택이 1만 호를 넘었다. 원희룡 도정은 경기 순환 주기 변동과 인구 이동(전출 인구)을 점검하지도 않았다. 오히려 원 도정은 불안한 '세컨드하우스' 붐에 기름이 부어졌다. 2020년부터 인플레이션 등의 영향으로 건설비용이 증가했다. 팬데믹과 인플레이션 영향으로 2021년 전체 미분양 주택이 1만 1천 호로 감소했다. 하지만, 2022년 주택 건설 인허가 행정 절차가 간소화되며 주택 건설 인허가가 남발되었다. 2023년 전체 미분양이 2만 6천 호를 초과했고, 2025년 준공 후 미분양(악성 미분양)이 최고치에 달했다. 

2017년 미분양 주택이 증가하자, 주택 인허가 건수가 감소하면서 건설노동자의 이주 현상이 나타났다. 2017년부터 건설산업 고용자 통계 수치가 감소했다. 건설노동자들이 주택 건설 붐이 일었던 타 시도(가령, 대구)로 이동했다. 그리고 부동산 가격 상승, 대규모 관광 사업장의 일자리 감소, 변화된 여행 트랜드를 따라가지 못한 카페 영업의 감소, 젊은 세대 이주민의 제주 유출이 증가했다.

외부 투자가 확대되고 건설 경기가 일어나면 끊임없이 건설 공사를 공급해야 하는 딜레마에 빠진다. 원희룡 도정은 ‘제주미래비전’ 약속을 어기며, 대규모 주택 건설, 투자 유치와 관광지 개발을 강조했다. 원 도정은 건설산업을 유관 사업 영역으로 사업 전환을 유도하거나, 산업 전환 유도하는 정책을 제시하지 않았다. 그래서 제3차 종합계획에 핵심 사업으로 산업단지 등 단지형 개발사업이 포함되었다. 

제3차 종합계획의 산업 정책과 일자리 미스매치

최근 관광산업에 타 전공 청년들이 진입하면서 관광학을 전공한 청년들이 일할 일자리가 부족하다는 푸념이 있었다. 변화된 제주 산업 현실을 체득한 이들은 오히려 제주도 청년이었다. 「제주도민 일자리 실태조사」(2018, 2022)에서 공공행정과 사회복지 일자리를 선호하기 시작했다. 특히 사회복지 분야 교육훈련이 강조되었다. 그러나 이는 어디까지나 제주에 남고 싶은 청년들의 현실 인식과 선택이었고, 다른 청년들의 생각은 달랐다. 

제3차 종합계획의 산업 전략과 핵심 사업의 문제는 산업 혁신과 정책 혁신에 있지 않고 풍력 등 에너지 산업을 유지 확대하기 위해 AI 산업 기업을 유치(스마트 국가산업단지 조성)하려는 목적에 있다. 그러나 원희룡 도정 이후 풍력과 태양광 시설 확대 정책은 산업 전략과 무관하게 추진되었다. 그래서 태양광 설치를 홍보하고서 도민의 불만을 스스로 초래했다. 대규모 관광개발 중심의 정책을 유지하면서 에너지 전환 전략과 계획이 제시되지 않은 채 ’청정에너지‘가 강조되었을 뿐이었다. 그래서 제3차 종합계획에서 에너지 소모가 많은 AI 산업 기업 유치와 제조업이 강조되고 있다. 

제3차 종합계획에서 미래 먹거리로 AI와 첨단 산업이 강조되면서 제조업을 육성하는 산업단지 조성이 제시되고 있을 뿐이다. 이런 산업 정책은 청년과 도민을 특정 산업으로 몰아넣어 특정 사업 영역의 경쟁을 심화시킬 우려가 있다. 이런 산업 전략은 일자리 효과 유무를 떠나 현재의 인구 함정에서 탈출하는데 한계가 분명하다. 

제3차 종합계획을 수정하고 제주 경제 토대를 새롭게 만들어야 한다.

제3차 제주국제자유도시종합계획은 제주가 직면한 구조적 위기를 제대로 진단하지 못했다. 2010년대 중반 이후 나타난 인구 함정은 제주 경제가 내외부 위기에 유연하게 회복할 수 있는 경제적 토대가 부족하다는 것을 의미한다. 제주도정은 부동산 중심의 경제 정책으로 일관하면서 주택 미분양 사태를 초래했다. 

제3차 종합계획에서 농업과 관광 의존이 제주 경제 문제로 거론되었다. 하지만 연구진들은 현실을 제대로 진단하지 않았다. 제주 경제의 근본적인 문제는 다양한 일자리를 만들 산업 다양성 부족에 있다. 제조업 기업 유치 중심에서 벗어날 필요가 있다.

이제 제주는 선택의 기로에 섰다. 경로 의존성에 갇혀 같은 실패를 반복할 것인가, 아니면 제주 경제 생태계 혁신을 통해 지속 가능한 미래를 열 것인가. 후자를 선택하려면 제3차 종합계획을 수정해야 한다. <헤드라인제주>