제주 생태계의 허파인 곶자왈을 체계적으로 보전.관리하기 위한 제도적.정책적 개편방안을 담은 조례안이 8년의 준비 과정을 거쳐 제주도의회에 제출됐으나, 상임위원회 심사 관문을 넘어서지 못하고 있다.

도의회뿐만 아니라 환경단체에서도 이 조례안에 대해 정면 비판하고 나서면서, 연내 원만한 처리 가능성도 점차 불투명해지고 있다. 

22일 폐회한 제420회 제주특별자치도의회 임시회에서도 제주도가 제출한 '제주특별자치도 곶자왈 보전 및 관리 조례 전부개정안'은 처리되지 못했다. 소관 상임위인 환경도시위원가 지난 20일 조례안을 심의했지만, 결론을 내리지 않고 심사 보류했기 때문이다. 

지난 6월 임시회에 이어 두번째 제동이다.

이번 심사보류 이유 역시 지난번과 비슷했다. 하나는 곶자왈 정의와 보전지역 기준 등에 대한 명시적 내용이 상위법에서 정한 범위를 벗어나면서 위반소지가 있다는 것이고, 다른 하나는 새롭게 설정되는 곶자왈 지역의 유형 구분이 오히려 개발 및 훼손에 면죄부를 주고, 곶자왈 보전 및 관리 체계를 약화시킬 수 있다는 것이다. 

후자는 환경단체에서 이 조례에 대해 강력 비토하고 있는 결정적 이유이기도 하다.

먼저 도의회 심의에서는 상위법 위반 소지에 대한 문제가 집중 제기됐다. 

송창권 위원장은 "이 조례에 대한 법리적인 검토가 필요해 심사를 보류한다"고 밝혔다.

이날 회의에서 의원들은 "지난 6월 임시회에서 조례안에 나온 곶자왈의 정의가 제주특별법에 위임된 범위를 넘어서 상위법 위반 소지가 있다는 지적에도 여전히 이 문제가 해결되지 않고 있다"고 지적했다. 곶자왈 정의나 지정 기준 등은 상위법인 제주특별법과 일치시켜야 하나, 여전히 이 부분이 수정되지 않았다는 것이다.

제주특별법 354조(곶자왈 보전)에서는 곶자왈의 정의를 "제주도 화산활동 중 분출한 용암류가 만들어낸 불규칙한 암괴지대로서 숲과 덤불 등 다양한 식생을 이루는 곳"으로 제시하고 있다.

반면 조례에서는 이 내용에 더해 "곶자왈의 생성기원에 근거한 화산분화구에서 발원하여 연장성을 가진 암괴우세용암류와 이를 포함한 동일기원의 용암류 지역"이라는 내용을 추가하고 있다. 상위법과 곶자왈 정의가 일치하지 않으면서 해석의 혼란을 가져올 우려가 크다는 지적이 나오고 있다. 더욱이 추가된 부분의 곶자왈 개념은 고도의 전문적 지식 없이는 이해하기 매우 어려운 내용이어서, 보전 주체인 도민들에게 오히려 더 혼란만 가중하는 결과를 초래할 것이란 지적도 제기된다. 

상위법 저촉 논란이 이어지자, 제주도는 이미 법제처에 질의해 회신을 받고 수정해 큰 문제는 없다고 밝혔다.

양제윤 제주도 기후환경국장은 환도위 심사 자리에서 "저희도 나름대로 조례 만들기 위해 법제처 해석, 그리고 저희도 자문변호사 자문 결과를 그대로 말하면 '위법성이 없다'고 받았다"고 말했다. 또 "법제처가 곶자왈 정의 부분 관련해 특별법 내용과 일치하지 않을 우려가 있다고 해서 그 의견도 반영했다"라며 "이번 조례안 관련해 워킹그룹을 10여차례 이상 운영했다. 주민 의견과 전문가 의견을 반영해 법제처 의견과 자문변호사 의견 종합해 제출한 것"이라고 덧붙였다.

그럼에도 논란은 계속 이어졌다. 결국 환도위는 "이 조례에 대한 법리적인 검토가 필요하다고 판단됨에 따라 심사를 보류한다"고 밝혔다. 

제주도는 다시 한번 법리적 검토를 통해 조례안을 최종적으로 보완한 후 다음 회기에서 통과될 수 있도록 한다는 계획이다.

그러나 문제는 그리 간단하지가 않다. 법리적 논란 부분은 자구 수정 등을 통해 풀어나갈 수 있지만, 곶자왈 보전조례의 핵심이라고 할 수 있는 보전관리체계는 정책의 기본적 틀과 같은 것이어서 합의점을 찾기 어려울 것으로 전망된다.
 
여러 가지 문제들이 제기되고 있지만, 환경단체에서 가장 심각하게 바라보는 것은 제2조 '정의'에 명시된 곶자왈 보전지역의 유형 부분이다. 

조례에서는 곶자왈 지역을 △보호지역 △관리지역 △원형훼손지역 등 3개 유형으로 구분해 정의하고 있다. 각각의 설명을 보면, '보호지역'은 "곶자왈 중 특별히 보전할 가치가 있다고 인정되는 지역"으로 명시했다. '관리지역'은 "곶자왈 중 보호지역에 준하는 지역으로서 앞으로 보전의 가치가 있는 지역", '원형훼손지역'은 "곶자왈 중 경작, 개발 등 인위적인 행위가 이루어진 지역"이라고 정의했다.

이 내용만 보면, '보호지역'은 말 그대로 보호해야 할 지역으로 해석되나, '관리지역'과 '원형훼손지역'은 곶자왈로서 가치가 상대적으로 떨어져 굳이 보호하지 않아도 되는 곳으로 읽힌다. 즉, 곶자왈이라는 인식을 심어줘 무분별한 개발을 불러올 수 있다는 것이다.
 
환경단체에서 이번 곶자왈 보전조례에 대해 공개적으로 반대하고 나선 것도 바로 이 때문이다. 곶자왈 유형구분이 사실상 곶자왈 지역 내에서 개발을 할 수 있도록 면죄부를 주는 조례라며, 개정 작업의 중단을 요구했다.

제주곶자왈사람들은 "곶자왈 유형에서 관리지역은 ‘곶자왈 중 보호지역에 준하는 지역으로서 앞으로 보전의 가치가 있는 지역’이라고 정의하고 있는데, 이는 역으로 관리지역을 현재 보전가치가 떨어지거나 없는 곶자왈로 전락시키고 있다"고 주장했다. 
 
또 "원형훼손지역은 ‘곶자왈 중 경작, 개발 등 인위적인 행위가 이루어진 지역’이라 정의하고 있어, 원형훼손지역을 더 이상 곶자왈의 기능을 수행하지 못하는 곳으로 전락시키고 있다"고 지적했다.

이 단체는 "원형보전지 역시 투수성과 오염취약성이 ‘높음’인 지하수 2등급 지역으로 제주의 생명수인 지하수 함양 기능과 오염의 문제를 동시에 간직한 보전과 관리가 매우 중요한 곶자왈임은 변함없는 사실이다"면서 "그러나 이번 조례에서는 개발위협에 놓인 관리지역과 원형훼손지역에 대한 보전 대책은 전무해, 보전․관리를 포기했거나 곶자왈에서 제척된 지역처럼 오인될 우려가 크다"고 지적했다. 

이러한 유형 구분이 현실화되면, 실제적으로 보전이 이뤄지는 곶자왈 면적은 전체의 3분의 1 수준으로 확 줄어드는 문제도 제기된다.

제주도의 곶자왈 실태조사 결과를 보면, 곶자왈 면적은 최종 95.1㎢로 제시됐다. 이는 제주도 면적의 5.1%에 해당하는 규모다. 당초에는 106㎢로 제시됐으나, 의견수렴 등을 거쳐 10.9㎢ 줄었다.

곶자왈 면적 중 사유지는 76.5%에 달하는 72.8㎢에 이른다. 또 유형별로 보면, 보호지역은 35.5%인 33.7㎢(사유지 65.4%), 관리지역은 31.2%인 29.6㎢(사유지 79.7%), 원형훼손지역은 33.3%인 31.7㎢(85.4%)로 나타났다. 

제주도의 새로운 정책이 적용되면, 사실상 보호지역으로 설정되는 35% 면적만 원형 보전 대상이 되는 셈이다. 

곶자왈 유형의 논란과 연계해, 이번에 신설되는 '곶자왈 매수청구권' 조항도 논란이 되고 있다. 매수청구를 할 수 있는 대상이 보호지역 내 토지소유자로 한정하고 있기 때문이다.

곶자왈사람들은 "매수청구 대상에서조차 보호지역에 국한된다면 관리지역과 원형훼손지역에 대한 보전은 더 어려워진다"고 전제, "실질적으로 곶자왈이 훼손 위협에 직면한 곳은 관리지역과 원형훼손지역이기에 조례 개정에 따른 곶자왈 보전의 실효성은 그다지 변화가 없을 것인데, 토지 매수는 곶자왈 보전이 목적이 돼야 한다"면서 이 부분에 대한 보완도 요구하고 있다.

그러면서 이번 조례안에 대해서는 도의회에서도 '거부'해야 한다는 점을 공식적으로 밝혔다.

이 단체는 "곶자왈 지역의 구역 구분으로 인한 난개발 우려, 각 구역별 보전·관리를 위한 보호조치와 규제 등의 미흡, 보호지역에 중심을 둔 토지 매수청구 등 곶자왈 보전 실효성에 대한 문제와 더불어 제주특별법 등 상위법령 및 관계법령과의 저촉 여부 등의 문제가 확인됐다"면서 "이러한 문제들은 반드시 해소되어야 하고, 그래서 곶자왈을 지킬 수 있는 조례가 되도록 해야 한다"고 강조했다.

곶자왈 보전 조례가 환경단체로부터도 환영받지 못하는 아이러니한 현실에 맞닥뜨린 것이다.
 
한편, 이번 곶자왈 보전조례 전부 개정안은 제주특별자치도가 지난 2015년 8월 '제주 곶자왈지대 실태조사 및 보전.관리방안 수립' 용역이 착수된 후 8년 만에 입안된 결과물이다.  

제주 곶자왈은 2003년 지하수자원보전지구 2등급으로 지정돼 관리되고 있으나, 그동안 골프장을 비롯해 제주영어교육도시 및 신화역사공원 조성 등 대규모 관광개발에 노출되면서 훼손 논란이 이어져 왔다. 

2014년 '곶자왈 보전 관리 조례'가 제정되고, 2019년 제주특별법에 '곶자왈' 규정이 명문화됐으나, 어디까지 곶자왈로 볼 것인가 하는 경계기준은 마련되지 않아 보완 필요성이 제기됐다.

이번 개정안에서는 곶자왈에 대한 정의 재설정을 비롯해 △보호지역·관리지역·원형훼손지역 구분 △곶자왈 보호지역등의 지정 △소유별 곶자왈의 보전·관리 △지원사업, 토지의 매수 청구 및 특별회계의 설치 △곶자왈 자연휴식지 지정·관리 △생태계서비스지불제계약 체결에 관한 사항 등을 담고 있다.

사실상 보전.관리 체계를 전면적으로 수정한 것이다. 제주도는 이 조례안이 통과하면 곶자왈 지역 마을 46곳을 대상으로 주민설명회를 진행하고, 의견수렴을 거쳐 '곶자왈 보호지역' 지정.고시 절차를 진행할 계획이다. 

그러나 3개 유형으로 구분한 곶자왈 보전관리체계에 대해 환경단체가 반대입장을 분명히 하면서, 제주도의 고심은 깊어지게 됐다. <헤드라인제주>