제주 생태계의 허파인 곶자왈을 체계적으로 보전.관리하기 위한 새로운 정책 입안 작업이 8 년만에 마무리 단계에 접어들었다. 

지난 8일 제주도의회 환경도시위원회 주관으로 열린 '곶자왈 보전 및 관리 조례 전부 개정안' 정책토론회를 끝으로 해 도민 의견수렴 과정은 모두 마무리됐다. 이제 도의회 판단만을 남겨놓고 있다.

제주특별자치도가 제출한 이번 조례 전부 개정안은 지난 2015년 8월 '제주 곶자왈지대 실태조사 및 보전.관리방안 수립' 용역이 착수된 후 8년 만에 입안된 결과물이다.  

제주 곶자왈은 2003년 지하수자원보전지구 2등급으로 지정돼 관리되고 있으나, 그동안 골프장을 비롯해 제주영어교육도시 및 신화역사공원 조성 등 대규모 관광개발에 노출되면서 훼손 논란이 이어져 왔다. 

또 2014년 '곶자왈 보전 관리 조례'가 제정되고, 2019년 제주특별법에 '곶자왈' 규정이 명문화됐으나, 어디까지 곶자왈로 볼 것인가 하는 경계기준은 마련되지 않아 보완 필요성이 제기됐다.

이에 이번 전부 개정안은 곶자왈에 대한 정의 재설정을 비롯해 △보호지역·관리지역·원형훼손지역 구분 △곶자왈 보호지역등의 지정 △소유별 곶자왈의 보전·관리 △지원사업, 토지의 매수 청구 및 특별회계의 설치 △곶자왈 자연휴식지 지정·관리 △생태계서비스지불제계약 체결에 관한 사항 등을 담고 있다.

사실상 보전.관리 체계를 전면적으로 수정한 것이다.

우선 가장 큰 관심을 끌었던 곶자왈 정의에 있어서는 경계기준이 구체적으로 명시됐다. 

현행 조례상 곶자왈은 ‘화산활동 중 분출한 용암류가 만들어낸 불규칙한 암괴지대로 숲과 덤불 등 식생을 이루는 곳’으로 정의돼 있다. 반면 개정안에서는 이 내용에 더해, 지질학적 개념과 방법론을 적용해 '곶자왈의 생성기원에 근거한 화산분화구에서 발원해 연장성을 가진 암괴우세용암류와 이를 포함한 동일기원의 용암류 지역'이라는 내용이 추가됐다.

이러한 정의에 기초해, 곶자왈 범위는 식생보전의 가치와 식생상태에 따라 보호지역, 관리지역, 원형훼손지역으로 분류했다.

보호지역은 곶자왈 중 멸종위기 야생 동식물 서식지 등 식생보전 가치가 높은, 특별히 보전할 가치가 있다고 인정되는 지역을 말한다. 관리지역은 곶자왈 중 보호지역에 준하는 지역으로서, 상록활엽수림 저밀지역 등 앞으로 보전의 가치가 있는 중간지역으로 제시됐다. 원형훼손지역은 곶자왈 중 경작, 개발 등 인위적인 행위가 이뤄진 지역으로 정의했다. 
  
이러한 가운데 곶자왈 실태조사 결과를 토대로 한 곶자왈 면적은 최종 95.1㎢로 제시됐다. 이는 제주도 면적의 5.1%에 해당하는 규모다. 당초에는 106㎢로 제시됐으나, 의견수렴 등을 거쳐 10.9㎢ 규모가 줄었다.

곶자왈 면적 중 사유지는 76.5%에 달하는 72.8㎢에 이른다. 또 유형별로 보면, 보호지역은 35.5%인 33.7㎢(사유지 65.4%), 관리지역은 31.2%인 29.6㎢(사유지 79.7%), 원형훼손지역은 33.3%인 31.7㎢(85.4%)로 나타났다.

이번 조례 개정안에서는 곶자왈 보호지역 등의 지정 기준 등에 관한 규정도 신설됐다. 보호지역 지정.고시 하고자 할 경우에는 제주도의회의 동의를 받도록 한 것이 특징이다. 

보호지역 지정 기준에서는  △생태적 요소 △지질적 요소 △역사문화적 요소 가운데 생태적 요소의 경우 기존 내용과 같으나, 지질적 요소에서 숨골이라는 용어 대신 용암류 구분을 세밀화하고 역사문화적 요소에서 목축 유적이 추가됐다.

곶자왈 보호지역 내 토지 소유자는 도지사에게 토지의 매수를 청구할 수 있도록 조항도 신설했다. 

도지사는 매수청구를 받은 날부터 6개월 이내에 매수대상 여부 및 매수 예상 가격 등을 매수 청구인에게 통보하도록 했다. 이는 이번 조례안 전면 개정 추진과정에서 지역 주민들의 사유재산권 침해 논란이 크게 분출되면서, 이를 완화하기 위한 차원에서 도입된 것이다.

곶자왈 매수사업 추진을 위해 '곶자왈 보전.관리 특별회계 설치' 조항도 신설됐다. 특별회계의 존속기한은 2027년 12월31일까지로 제시했다.

곶자왈의 보전 증진활동에 대한 보상체계도 마련됐다. 

우선 오영훈 지사의 공약으로도 제시됐던 내용 중 '생태계서비스지불제 계약' 조항이 신설됐다. 도지사는 곶자왈이 주는 수자원 제공·대기 정화·탄소흡수·생태관광 및 휴양 등 생태계서비스의 보전 및 증진 활동을 하는 토지소유자 및 주변 지역 마을 등과 생태계서비스지불제 계약을 체결해 필요한 비용의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있도록 했다.

또 주민 지원사업에 관한 사항도 명문화됐다 .곶자왈 체험프로그램 운영사업, 생태탐방로 조성, 교육·홍보사업,  모니터링사업, 소득증대 사업지원 근거를 마련했다.

곶자왈 중 생태적·경관적 가치 등이 높고 자연탐방·생태교육 등을 위해 활용하기에 적합한 지역을 '곶자왈 자연휴식지'로 지정할 수 있도록 하는 규정도 신설됐다.

소유주별 관리 방침도 명시했다. 제주도 소유 곶자왈은 보존용재산으로 결정관리하고, 개인 등 소유 곶자왈은 생태계서비스지불제, 자연환경 보전이용시설 설치·관리, 자연휴식지의 지정·관리하도록 했다.

곶자왈 보전위원회는 '곶자왈 보전.관리위원회'로 재편했다. 위원회의 기능은 기존의 곶자왈 보호지역 지정.변경 등의 사항에 더해 △곶자왈 보전.관리 기본계획 및 시행계획 수립 △보호지역 내 개인 등 소유 토지 매수 △자연환경보전.이용시설의 설치.운영 △자연휴식지 지정.관리 권한을 부여했다.
 
이러한 전부 개정안의 내용과 관련해, 지역 주민들의 반발은 예전과 비교해 크게 수그러든 부분이 있다. 

실제 제주도가 제시한 여론 추이를 보면, 용역결과 제시된 후 주민 열람 및 의견수렴이 진행됐던 지난 2021년 7월부터 지난해 6월까지는 곶자왈 보호지역 지정에 대해 긍정적 40.3%, 부정적 44.0% 등 부정적 의견이 우세했다. 반면, 지난해 6월부터 올해 4월까지 조례개정 작업 및 입법예고 기간에는 긍정 56.3%, 부정 35.4%로 긍정적 의견이 우세한 것으로 파악됐다.

이는 사유재산권 침해 논란을 해소하기 위한 방안으로 토지매수청구권 조항 등의 명문화를 비롯해, 주민열람 및 의견청취 과정에서 토지주 3899명에게 우편을 보내고, 의견을 제시한 670명에 대해서는 반영 결과를 보내는 등의 설득 작업이 주효했던 것으로 풀이된다.

◇ 쟁점과 과제는?

그러나 지난 정책토론회에서 제시된 내용 등을 종합해 보면, 과제도 적지 않다.

무엇보다 '곶자왈 보호지역'이 지나치게 협소하게 이뤄지면서 보전.관리의 실효성 문제가 제기된다. 이는 이번 개정안에서 곶자왈의 유형을 보호지역, 관리지역, 원형훼손지역 등 3개로 분류하고, 이 중 '보호지역'에 대해서만 보호지역으로 지정할 예정이기 때문이다.

이 경우 전체 곶자왈 면적 중 35% 가량만 보호지역으로 지정되면서, 나머지 65%는 개발 등의 위험에 노출될 수밖에 없다.

정책토론회에서 김효철 사단법인 곶자왈사람들 공동대표가 곶자왈 유형 구분에 대해 재검토할 필요성을 제기한 것도 이 때문이다. 사실상 곶자왈 전 지역을 보호지역으로 지정하고, 사유지 전량 매수를 추진해야 한다는 것이 환경단체의 의견이다.

이 부분은 앞으로 도의회 심의 과정에서도 최대 쟁점이 될 전망이다. 이와 더불어, 곶자왈 제외지역 중 국유림은 곶자왈에 포함해야 한다는 주장도 나오고 있다.

보호지역 지정과 더불어, 이의 실효성을 높이기 위해서는 현행 제주도 보전지역 관리조례도 동시에 개정해 연결성을 높여야 할 필요성도 제기되고 있다.

곶자왈 토지 매수청구권과 관련해서는 우선 매수청구 대상이 '보호지역'으로 국한되는 문제가 있다. 막대한 재원 조달방안도 관건이다. 제주도는 올해 확보된 예산 20억원으로 보호지역 곶자왈부터 우선 매입하겠다는 계획을 제시하고 있으나, 사유지 매입에만 총 5000억원이 넘는 예산이 필요할 것으로 추산되고 있다.

정책토론회에서 고상봉 서광동리 이장은 "곶자왈 지구 사유지인데 한 4,50만평에서 6,70만평이 되는데, 최하 600억, 10만원씩 잡아도 600억원 되는데 과연 그 예산이 4년 동안 투입돼서 매수가 가능한지 의문"이라고 말했다.

양제윤 제주특별자치도 기후환경국장은 "이번 곶자왈 보전 조례 전부 개정안은 최초 실태조사 용역을 시작한 후 8년간 많은 논란과 진통 끝에 결실을 맺는 과정"이라며 "환경단체에서 제기한 내용처럼 일부 쟁점이 남아 있기는 하지만, 주민들을 설득하며 전부개정안을 마련했다는 데 의미가 크다고 생각한다"고 말했다.

그러면서 조례안이 6~7월 중 통과할 경우, 오는 8~9월 중 곶자왈 지역 마을 46곳을 대상으로 주민설명회를 진행하고, 의견수렴을 거쳐 9~10월 중 '곶자왈 보호지역' 지정.고시 절차를 진행할 계획이라고 밝혔다. 

오랜 기간 우여곡절 끝에 제출된 곶자왈 조례 전부개정안에 대해 도의회가 어떤 판단을 내릴 지가 주목된다. <헤드라인제주>