[종합] 현직 제주도의원이 제주시장을 상대로 제기한 양돈장 악취발생에 따른 과징금 부과 처분 취소소송과 관련해, 제주시가 1심 판결에 불복하며 항소했다. 

법원이 처분 근거의 적법성은 인정하면서도, '1억원 과징금'은 과하다는 취지의 원고 승소 판결을 내린 부분에 대해 받아들일 수 없다는 것이다. 이 문제는 이제 항소심에서 2라운드 법적다툼을 이어가게 됐다.

28일 제주시에 따르면, 제주시는 지난 27일 선임한 변호사를 통해 법원에 항소장을 제출했다.

◇ 1심 재판 쟁점과 판결은?

이번 소송은 양용만 제주도의원(국민의힘, 한림읍)이 도의원에 당선되기 직전인 지난해 2월 제주시장을 상대로 제기한 것이다.

과징금 부과처분은 양 의원이 운영하는 제주시 한림읍 소재 한 양돈장에서 두 차례에 걸쳐 기준치를 초과한 악취 발생 사실이 확인되면서 이뤄졌다. 

제주시는 2020년 12월 악취관리지역 및 악취관리지역 외 신고대상 양돈장 등에 대한 지도점검을 하면서, 양 의원이 운영하는 양돈장에서 채취한 악취 시료를 분석한 결과 희석배수가 기준치(15)를 초과한 '20'으로 측정되자 다음해 3월29일까지 '개선명령 이행보고서를 제출하라'는 내용의 개선 명령을 내렸다.

이에 원고는 2021년 3월 개선명령 이행보고서를 제출했으나, 그해 4월 제주시가 다시 해당 양돈장에서 악취 시료를 채취한 후 분석한 결과 또 다시 기준치를 초과(희석배수 20)한 것으로 측정됐다. 

제주시는 '제주도 가축분뇨 관리 조례' 규정에 따라 원고에게 사용중지명령 2개월 처분을 하겠다는 취지의 사전 통지를 했다. 이후 제주시는 사용중지명령이 내려질 경우 원고가 양돈장에서 사육하는 가축을 처분하기 곤란한 점 등을 고려해 '사용중지명령 2개월에 갈음하는 과징금 1억원'을 부과하는 처분을 했다.

그러자 양 의원은 이 처분에 불복해 행정심판을 청구했다. 그러나 2021년 11월 행정심판에서 패소하자, 지난해 2월 과징금 부과처분을 취소해줄 것을 요구하는 행정소송을 제기했다.

사실 이번 소송은 양돈업계에서도 비상한 관심을 모았다. 제주도정이 가축분뇨 악취 발생에 강력히 대응하기 위해 가축분뇨 관리 조례를 통해 가축분뇨 위반시 처분 기준이 상위법인 '가축분뇨 관리 및 이용에 관한 법률'에서 정한 것보다 강화되면서 위법성 논란이 이어져 왔기 때문이다.

법원의 판결에 따라 자칫 제주도의 가축분뇨 관련 조례가 무효화될 가능성도 있는 상황이었다.

현행 가축분뇨법에서는 가축분뇨 배출 규정을 4회 위반할 경우 '영업 정지' 처분이 내려지는 반면, 제주도에서는 1회 위반에 사용중지(영업정지) 명령 2개월, 2회 위반할 경우 허가 취소(폐쇄) 처분이 가능하도록 명시돼 있다.

이를 두고 지난해 10월 제주도의회 행정사무감사에서는 일부 의원들이 상위법과의 충돌 문제 및 타 지역과의 형평성 문제를 들며 악취관련 고강도 규제를 철폐해야 한다는 주장을 하기도 했다.

양 의원측도 재판에서 "상위법령보다 중한 제재를 규정한 조례 규정은 가축분뇨법에 저촉되어 무효이다"라고 주장했다.

뿐만 아니라, 개선명령 처분을 한 행정시장의 권한 문제도 제기했다. 가축분뇨법에서는 '시장.군수.구청장'이 개선명령을 할 수 있다고 규정하고 있는데, 제주도는 기초자치단체가 없고, 제주도지사가 행정시장에게 권한을 위임한 바가 없기 때문에 행정시장은 개선명령을 할 권한이 없음에도 제주시장이 개선명령을 내린 것은 위법하다고 주장했다.

1심 판결에서는 원고 승소 판결이 내려졌다. 제주시가 처분한 '사용중지명령 2개월에 갈음하는 과징금 1억 원의 부가처분을 취소한다'는 주문의 판결이다. 

그러나 내용면에서 보면, 재판의 쟁점 부분에서는 원고측 주장이 대부분 받아들여지지 않은 것으로 나타났다. 

재판부는 이 사건 처분 근거인 가축분뇨 조례(7조1항)의 위법성 여부에 대해, "제주특별법은 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 특례를 정해 '가축분뇨법 제18조 2항에서 환경부령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다'고 규정하고 있다"면서 "규정의 문언과 체계 등을 종합해 보면, 조례 규정은 가축분뇨법에서 정한 범위를 초과했다고 할 수 없고, 가축분뇨법 시행규칙보다 무겁게 처리기준을 정하고 있다 하더라도 법률 우위 원칙에 반하는 것이라고 볼 수 없다"고 판시했다.

조례에서 상위법보다 처벌 기준을 무겁게 정하고 있다고 하더라도 위법은 아니라는 판단이다.

개선명령이 가축분뇨법이 정한 범위를 초과해 무효라는 주장에 대해서도, "개선명령의 내용이 가축분뇨법에서 정한 개선명령의 범위 내에 있다고 보인다"면서 받아들이지 않았다.
 
행정시장에게 처분 권한이 없다는 주장도 받아들이지 않았다. 재판부는 "제주도 사무위임 조례에서 도지사의 권한 중 행정시장에게 위임하는 사항으로서 가축분뇨법 17조에 따른 권한을 '가축분뇨 배출시설의 비정상 운영 신고수리, 개선명령 및 이행확인'이라는 표현으로 규정해, 개선명령을 할 권한이 행정시의 장에게 위임됨을 명확히 하고 있는 점을 고려하면, 행정시장이 도지사로부터 개선명령을 할 권한을 위임받았다고 봄이 타당하다"고 밝혔다.

해당 양돈장이 악취실태조사 대상이 아님에도 악취실태조사 결과를 근거로 개선명령을 했다는 주장에 대해서도, "설령 개선명령이 악취실태조사 결과에 근거한 것이라고 하더라도, 그 조사는 돈사가 악취관리지역 외 신고대상 악취배출시설로 지정됐을 당시 이뤄진 것인데, 이후 그 지정이 취소됐다고 하여 악취실태조사가 소급적으로 효력이 없게 된다거나 위법하게 된다고 볼 근거가 없다"고 판시했다.

그러면서, "2020년 12월 악취검사결과를 근거로 한 개선명령은 어떠한 위법이 있다고 볼 수 없다"고 밝혔다.

원고가 1차 개선명령 자체는 이행한 것이기 때문에 처분사유가 존재하지 않는다고 주장한 부분에 대해서는, "이행확인을 위한 악취 시료 분석결과, 악취 배출 허용기준을 초과한 사실은 개선명령을 이행하지 못했다고 봐야 할 것"이라며 "원고가 돈사 시설을 일부 개선하고 개선명령 이행보고서를 제출한 것만으로 개선명령을 이행했다고 볼 수 없어 원고 주장은 받아들이지 않는다"고 밝혔다. 

제주시에 악취 시료 채취 권한이 없다는 주장에 대해서도, "가축분뇨법에 따른 개선명령의 이행상태를 확인하기 위해 악취 시료를 채취할 권한이 있다고 할 것"이라며 받아들이지 않았다.

악취방지법 등에서 정한 악취 관련 조사 방법이나 절차를 위반했고, 악취 시료 분석결과는 신빙성이 없다는 주장에 대해서도, "내용들을 종합해보면, 신빙성이 없다고 보기 어렵다"면서 원고측 주장을 수용하지 않았다.

제주시의 악취발생 양돈장에 대한 조사나 행정처분 등 일련의 상황은 모두 적법하다는 것이다.

그러나 '재량권 일탈' 부분에서는 위법성을 인정했다. 악취발생 기준치를 초과하여 관련 법령을 위반했다 하더라도, 처분이 정도가 가혹하다는 것이다.

재판부는 "제주시가 처분을 통해 이루고자 하는 공익목적의 달성과, 원고가 입을 영업상 불이익 등을 비교할 경우 그 위반 정도에 대한 제재의 범위가 비례성을 상실할 정도로 원고에게 지나치게 가혹하다고 보인다"면서 "따라서 이 처분에는 재량권을 일탈.남용한 위법이 있다고 봄이 타당하다"고 판시했다.

또 "처분에 따른 과징금 1억원은 가축분뇨법에서 정한 과징금 상한액에 해당하는 큰 금액으로, 이로인해 원고가 입을 불이익이 상당히 크다고 보인다"면서 '재량권 일탈.남용'이라는 원고측 주장에 대해서는 인용했다. 

이에 따라 제주시는 악취발생 양돈장에 대한 행정처분의 절차는 적법하게 수행하고도, '과징금 1억원'이라는 처분 수위 때문에 법적 다툼에서 판정패하는 결과를 안게 됐다.

◇ 제주시 '항소' 결정, 이유는?

그러나 제주시는 1심 판결에 대한 법리 검토 결과, 재량권 일탈 부분에 대한 법원의 판단은 법리적 오해가 있는 것으로 보고 항소를 결정했다.

법원은 1억원의 과징금이 가혹하다고 판단했으나, 현행 가축분뇨 관리조례 규정상 1억원의 과징금 부처분은 불가피하다는 것이 제주시 당국의 판단이다.

해당 조례의 별표 '행정처분기준'에 명시된 과징금의 산정기준을 보면, 과징금은 '사용중지 일수×1일당 부과금액(60만원)×가축별 부과계수'의 방법으로 산정하도록 돼 있다.

부과계수는 배출시설 규모에 따라 차등을 두고 있는데, 양 의원이 소유한 해당 양돈장 면적의 합계는 '1만㎡  이상'으로 부과계수도 가장 높다. 과징금이 상한액으로 부과될 수밖에 없다는 것이다.

또 법원은 정상 참작과 같은 감경 사유가 있음을 적시했으나, 조례 규정상 이번 사건과 관련한 일련의 상황은 감경사유에 해당되지 않는다는 것이 제주시의 판단인 것으로 알려졌다.

결국 제주시의 항소 결정은 과징금의 부과액은 조례 규정에 따라 산정된 것이고, 감경사유는 존재하지 않는다는 것으로 판단한 것으로 보인다. 

또 법원이 조례의 처분기준이 상위법에 위배한 것이 아니라는 적법 판정을 내렸으면서도, 조례에 따른 과징금 산정은 재량권을 일탈했다고 판단한 부분도 항소심에서 적극 대응할 것으로 보인다. 조례 위법성에 대해 '문제 없음' 판결에도, 조례 규정대로 과징금부과가 왜 잘못이냐는 것이다.
  
한편, 제주에서는 지난 2017년 한림읍 지역의 일부 양돈농장에서 장기간 엄청난 양의 축산분뇨를 지하수 함양통로인 '숨골'에 무단방류해온 충격적 행위가 적발된 것을 계기로 해, 가축분뇨는 물론 주민생활에 심각한 불편을 초래하는 악취 발생에 대해서도 고강도 규제를 하고 있다.  <헤드라인제주>