현직 제주도의원이 제주시장을 상대로 제기한 양돈장 악취발생에 따른 과징금 부과 처분 취소소송에서 승소했다. 기준치를 초과한 악취를 발생시킨 점은 인정됐으나, 1억원이라는 과징금 액수는 과하다는 것이 핵심적 이유다. 

제주시 입장에서는 그동안 양돈업계를 중심으로 반발이 있었던 제주도만의 '고강도 규제', 그리고 상위법과의 충돌 논란 등에 대해서는 적법성을 인정받았으나, 위반 정도에 비해 처분의 정도가 과하다는 판단이 나오면서 패소의 부담을 안게 됐다.  

제주지방법원 제1행정부(재판장 김정숙 수석부장판사)는 지난 13일 양용만 제주도의원(국민의힘, 한림읍)이 제주시장을 상대로 제기한 과징금 부과 처분 취소 소송에서 원고의 주장을 일부 받아들이면서 제주시가 처분한 '사용중지명령 2개월에 갈음하는 과징금 1억 원의 부가처분을 취소한다'는 판결을 내렸다.

이번 소송은 제주시가 양 의원이 운영하는 제주시 한림읍 소재 한 양돈장에서 두 차례에 걸쳐 기준치를 초과한 악취 발생 사실이 확인되자 1억원의 과징금을 부과하면서 촉발됐다.

제주시는 2020년 12월 악취관리지역 및 악취관리지역 외 신고대상 양돈장 등에 대한 지도점검을 하면서, 양 의원이 운영하는 양돈장에서 채취한 악취 시료를 분석한 결과 희석배수가 기준치(15)를 초과한 '20'으로 측정되자 다음해 3월29일까지 '개선명령 이행보고서를 제출하라'는 내용의 개선 명령을 내렸다.

이에 원고는 2021년 3월 개선명령 이행보고서를 제출했으나, 그해 4월 제주시가 다시 해당 양돈장에서 악취 시료를 채취한 후 분석한 결과 또 다시 기준치를 초과(희석배수 20)한 것으로 측정됐다. 

제주시는 '제주도 가축분뇨 관리 조례' 규정에 따라 원고에게 사용중지명령 2개월 처분을 하겠다는 취지의 사전 통지를 했다. 이후 제주시는 사용중지명령이 내려질 경우 원고가 양돈장에서 사육하는 가축을 처분하기 곤란한 점 등을 고려해 '사용중지명령 2개월에 갈음하는 과징금 1억원'을 부과하는 처분을 했다.

양 의원은 이 처분에 불복해 행정심판을 청구했으나 2021년 11월 패소했다. 그러자 지난해 2월 과징금 부과처분을 취소해줄 것을 요구하는 행정소송을 제기했다.

이번 소송은 양돈업계에서도 비상한 관심을 모았다. 제주도정이 가축분뇨 악취 발생에 강력히 대응하기 위해 가축분뇨 관리 조례를 통해 가축분뇨 위반시 처분 기준이 상위법인 '가축분뇨 관리 및 이용에 관한 법률'에서 정한 것보다 강화되면서 위법성 논란이 이어져 왔기 때문이다.

가축분뇨법에서는 가축분뇨 배출 규정을 4회 위반할 경우 '영업 정지' 처분이 내려지는 반면, 제주도에서는 1회 위반에 사용중지(영업정지) 명령 2개월, 2회 위반할 경우 허가 취소(폐쇄) 처분이 가능하고 있다.

이를 두고 지난해 10월 제주도의회 행정사무감사에서는 일부 의원들이 상위법과의 충돌 문제 및 타 지역과의 형평성 문제를 들며 악취관련 고강도 규제를 철폐해야 한다는 주장을 하기도 했다.

양 의원측도 재판에서 "상위법령보다 중한 제재를 규정한 조례 규정은 가축분뇨법에 저촉되어 무효이다"라고 주장했다.

뿐만 아니라, 개선명령 처분을 한 행정시장의 권한 문제도 제기했다. 가축분뇨법에서는 '시장.군수.구청장'이 개선명령을 할 수 있다고 규정하고 있는데, 제주도는 기초자치단체가 없고, 제주도지사가 행정시장에게 권한을 위임한 바가 없기 때문에 행정시장은 개선명령을 할 권한이 없음에도 제주시장이 개선명령을 내린 것은 위법하다고 주장했다.

그러나 원고측이 제기한 주장 대부분은 받아들여지지 않았다.

재판부는 이 사건 처분 근거인 조례(7조1항)의 위법성 여부에 대해, "제주특별법은 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 특례를 정해 '가축분뇨법 제18조 2항에서 환경부령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다'고 규정하고 있다"면서 "규정의 문언과 체계 등을 종합해 보면, 조례 규정은 가축분뇨법에서 정한 범위를 초과했다고 할 수 없고, 가축분뇨법 시행규칙보다 무겁게 처리기준을 정하고 있다 하더라도 법률 우위 원칙에 반하는 것이라고 볼 수 없다"고 판시했다.

상위법보다 처벌 기준을 무겁게 정하고 있다고 하더라도 위법은 아니라는 판단이다.

개선명령이 가축분뇨법이 정한 범위를 초과해 무효라는 주장에 대해서도, "개선명령의 내용이 가축분뇨법에서 정한 개선명령의 범위 내에 있다고 보인다"면서 받아들이지 않았다.
 
행정시장에게 처분 권한이 없다는 주장도 받아들이지 않았다. 재판부는 "제주도 사무위임 조례에서 도지사의 권한 중 행정시장에게 위임하는 사항으로서 가축분뇨법 17조에 따른 권한을 '가축분뇨 배출시설의 비정상 운영 신고수리, 개선명령 및 이행확인'이라는 표현으로 규정해, 개선명령을 할 권한이 행정시의 장에게 위임됨을 명확히 하고 있는 점을 고려하면, 행정시장이 도지사로부터 개선명령을 할 권한을 위임받았다고 봄이 타당하다"고 밝혔다.

해당 양돈장이 악취실태조사 대상이 아님에도 악취실태조사 결과를 근거로 개선명령을 했다는 주장에 대해서도, "설령 개선명령이 악취실태조사 결과에 근거한 것이라고 하더라도, 그 조사는 돈사가 악취관리지역 외 신고대상 악취배출시설로 지정됐을 당시 이뤄진 것인데, 이후 그 지정이 취소됐다고 하여 악취실태조사가 소급적으로 효력이 없게 된다거나 위법하게 된다고 볼 근거가 없다"고 판시했다.

그러면서, "2020년 12월 악취검사결과를 근거로 한 개선명령은 어떠한 위법이 있다고 볼 수 없다"고 밝혔다.

원고가 개선명령 자체는 이행한 것이기 때문에 처분사유가 존재하지 않는다는 주장에 대해서는, "이행확인을 위한 악취 시료 분석결과, 악취 배출 허용기준을 초과한 사실은 개선명령을 이행하지 못했다고 봐야 할 것"이라며 "원고가 돈사 시설을 일부 개선하고 개선명령 이행보고서를 제출한 것만으로 개선명령을 이행했다고 볼 수 없어 원고 주장은 받아들이지 않는다"고 밝혔다.

제주시에 악취 시료 채취 권한이 없다는 주장에 대해서도, "가축분뇨법에 따른 개선명령의 이행상태를 확인하기 위해 악취 시료를 채취할 권한이 있다고 할 것"이라며 받아들이지 않았다.

악취방지법 등에서 정한 악취 관련 조사 방법이나 절차를 위반했고, 악취 시료 분석결과는 신빙성이 없다는 주장에 대해서도, "내용들을 종합해보면, 신빙성이 없다고 보기 어렵다"면서 원고측 주장을 수용하지 않았다.

제주시의 악취발생 양돈장에 대한 조사나 행정처분 등 일련의 상황은 모두 적법하다는 것이다.

그러나 판결은 결정적으로 '비례성' 판단에서 희비가 갈렸다. 악취발생 기준치를 초과하여 관련 법령을 위반했다 하더라도, 처분이 정도가 가혹하다는 것이다.

재판부는 "제주시가 처분을 통해 이루고자 하는 공익목적의 달성과, 원고가 입을 영업상 불이익 등을 비교할 경우 그 위반 정도에 대한 제재의 범위가 비례성을 상실할 정도로 원고에게 지나치게 가혹하다고 보인다"면서 "따라서 이 처분에는 재량권을 일탈.남용한 위법이 있다고 봄이 타당하다"고 판시했다.

또 "처분에 따른 과징금 1억원은 가축분뇨법에서 정한 과징금 상한액에 해당하는 큰 금액으로, 이로인해 원고가 입을 불이익이 상당히 크다고 보인다"면서 '재량권 일탈.남용'이라는 원고측 주장에 대해서는 인용했다. 

결국 제주시는 악취발생 양돈장에 대한 행정처분의 절차는 적법하게 수행하고도, '과징금 1억원'이라는 처분 수위 때문에 법적 다툼에서 판정패하는 결과를 안게 됐다.

제주시는 이번 판결 결과에 대해 변호사 자문 등을 거친 후 항소 여부를 결정할 방침이다.

한편, 제주에서는 지난 2017년 한림읍 지역의 일부 양돈농장에서 장기간 엄청난 양의 축산분뇨를 지하수 함양통로인 '숨골'에 무단방류해온 충격적 행위가 적발된 것을 계기로 해, 가축분뇨는 물론 주민생활에 심각한 불편을 초래하는 악취 발생에 대해서도 고강도 규제를 하고 있다.  <헤드라인제주>