강정주민 '이중적 배척'...판결시점 달랐어도 같은 결과?
서울고등법원 제3행정부가 16일 판결한 '국방.군사시설 사업실시계획 승인처분 무효확인 청구소송'의 항소심 선고는 지난해 7월 이뤄진 1심판결의 내용을 그대로 인용하면서 기각 결정으로 귀결지어졌다.
1심 판결은, 최초의 계획은 절차적 문제가 명확해 '무효'이지만, 이후 변경계획은 최초 계획의 미비점이 보완됐기 때문에 '적법'하다는 것이 요점이었다.
강동균 서귀포시 강정마을 회장 등 주민 449명이 제기한 이 소송은 국방부 장관이 2009년 1월 승인한 해군기지 건설 관련 국방.군사시설 사업실시계획을 무효화해 달라는 취지의 청구다.
당시 환경영향평가 등이 이행되지 않은 상황에서 이뤄진 실시계획 승인은 문제가 있다는 지적이었다.
그러나 법원은 원고와 피고(국방부장관)의 항소를 모두 기각했다.
1심 판결처럼 고시된 국방.군사시설 사업실시계획 변경계획안은 적법하다는 것이다. 다만, 강정주민들이 제기한 내용 중 3가지 사항에 대해서는 추가적인 판단을 내렸다.
# 강정주민이 제기한 3가지 쟁점은?
강정마을 주민들이 제기한 내용을 보면 첫째, 강정마을 해안가의 절대보전지역 해제는 제주도보전지역관리조례에 따라 지정사유가 유지되는 한 이를 변경할 수 없다고 명시하고 있는데 이를 변경한 것은 위법하다.
둘째, 설령 이 변경행위가 재량행위라고 하더라도 멸종위기 2급 동물인 붉은발말똥게의 서직지와 연산호 군락지가 분포하고 있음에도 주민들의 반대를 무릅쓰고 변경고시를 한 것은 재량권 일탈내지 남용이란 주장이다.
셋째, 도지사가 절대보전지역 변경 전에 주민의견 청취절차를 거치지 않았고, 도의회 동의 과정에서도 일사부재의의 원칙을 위배했다는 점이다.
# 3가지 쟁점에 대한 법원의 판단은?
법원은 이 3가지 내용을 모두 받아들이지 않았다.
먼저 첫번째의 절대보전지역 변경이 적법한 사유로 이뤄졌는가 하는 부분에 있어서는 "위법하지 않다"고 판시했다.
보전관리조례에서 정한 지하수자원, 생태계, 경관보전지구 1등급 지역을 절대보전지역의 지정기준으로 정하고 있는데, 이는 1등급에 해당하는 지역을 지정하라는 의미이지, 반드시 지정해야 한다는 의미는 아니라고 판단했다. 설령 지하수, 생태계, 경관 모두 1등급에 해당된다고 하더라도 반드시 절대보전지역으로 지정해야 하는 것은 아니라는 것이다.
절대보전지역의 해제는 그 지정으로 권리행사의 제한을 받던 주민들에 대한 수익적 행정처분의 성격을 가지는 점을 비춰볼 때, 이 변경행위는 의회의 동의를 얻어 제주도 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위한 정책상의 전문적, 기술적 판단을 기초로 해 재량에 의해 이뤄진 것으로 봐야 한다는 것이다.
두번째의 재량권 일탈 내지 남용이란 주장에 대해서는, 요구된 붉은발 말똥게의 서식에 대한 환경영향평가 보완이 이뤄졌고, 도의회는 이 환경영향평가서 협의내용 동의안을 의결한 점 등으로 미뤄볼 때 도지사의 처분은 적법하다고 판시했다.
세번째, 주민의견 청취를 거치지 않은 것과 도의회 동의과정의 절차적 문제에 대해서는 제주특별법 및 보전지역관리조례의 근거를 들며 주민의견 청취절차가 필요치 않고, 도의회 의결에서도 중대하고 명백한 하자가 있다고 단정하기 어렵다고 판단했다.
# 왜 법원의 추가판단, 왜 논란 사고 있을까?
하지만 법원의 추가판단은 반론도 만만치 않아 논란의 불씨를 남겼다.
우선 절대보전지역 해제와 관련해 법원이 주민들을 이중적 배척을 시키고 있는 문제가 논란이다.
절대보전지역 해제 무효확인 소송에서는 피고인 강정마을 주민들의 경우 '원고의 자격이 없다'면서 각하결정을 내렸다. 반면, 이번 소송에서는 "권리행사의 제한을 받던 주민들에 대한 수익적 행정처분의 성격"이란 표현을 쓰면서 위법성을 제기할 이유가 없다는 점을 지적하고 있다.
즉, 한번은 환경적 문제에 대해 주민들의 경우 소송을 제기할 수 있는 범주에 있지 않다며 원고적격성을 인정하지 않다가, 이번에는 '권리를 제한받는 주민들'로 본다는 것이다.
그것도 절대보전지역 해제는 권리를 제한받던 주민들에게 있어 수익적 측면을 갖게 된다는 취지로 해석하고 있다.
한번은 권리조차 인정하지 않다가, 다른 한번은 권리는 인정하되 변경처분은 적법하다는 것으로 결론을 내리고 있다.
다음으로 논란을 사고 있는 것은 보전관리조례의 별표에 명시된 절대보전지역 지정이나 해제의 조항을 매우 유동적인 것으로 해석하고 있다는 부분이다.
법원은 지하수자원, 생태계, 경관보전지구 1등급 지역이 절대보전지역 지정기준은 "반드시 지정해야 한다는 의미는 아니"라는 판단과 함께 "도지사의 재량"을 인정했다.
즉, 설령 1등급 지역에 해당한다 하더라도 절대보전지역으로 지정하지 않을 수도 있고, 도지사의 재량으로 해제절차를 밟을 수도 있다는 것이다.
# 1심판결 인용, 판결시점 달랐어도 같은 결과였을까?
여기에 1심판결의 인용 부분도 납득하기 힘들게 하고 있다.
국방부의 최초 국방.군사시설사업 실시계획의 고시는 2009년 1월 이뤄졌다. 그리고 소송이 제기된 것은 그해 4월이다.
소송의 이유는 국방부가 사전에 환경영향평가서에 대한 제주도지사 등과의 협의절차를 거치지 아니한 채 승인처분을 함으로써 협의내용을 사업계획에 반영시키는 것 자체가 원천적으로 봉쇄됐고, 강정마을 주민들의 직접적이고 개별적인 이익 또한 근본적으로 침해됐다는게 그 이유다.
이때까지만 하더라도 환경영향평가의 문제, 도의회의 의결권 행사가 이뤄지지 않은 시점이었다.
소송이 제기된 후에야 환경영향평가 절차적인 문제에 있어서의 일부 보완, 그리고 12월에 가서야 도의회 동의절차가 이뤄졌다. 변경계획안은 지난해 3월 고시됐다.
그러나 재판은 2009년에는 거의 이뤄지지 않다가 지난해 7월 이뤄졌다.
결론은 최초 기본계획은 무효이지만, 1년 후인 지난해 3월 고시된 '변경계획안' 승인처분은 '적법'하다는 것이다. 변경계획을 통해 미비점이 보완됐다는 것이 결정적 이유다.
최초 처분이 무효이면, 나중의 변경계획안 또한 무효라는 청구인측 주장과 관련해, 재판부는 "변경승인처분은 최초 승인처분에 존재하는 하자를 보완하고, 기존 일련의 절차를 유효하게 존속시킨다는 전제 아래 이뤄진 독립된 처분이므로, 최초 실시계획의 승인처분의 하자가 변경승인처분에 승계된다고 볼 수 없다"고 판시했다.
결국, 1심판결의 결과는 '2010년 7월15일'에 선고공판이 이뤄졌기 때문에 가능했던 것으로 역 해석할 수 있다. 즉, 지난해 4월 제기된 소송의 선고공판이 지난해 12월 이전에 이뤄졌다면, 최종 결론은 당연 '무효'였다는 것이다.
법원의 항소심 판단에 강정마을 주민들이 납득할 수 없다며 격분하고 있는 이유도 바로 여기에 있다. <헤드라인제주>
