"할 거라 말 거라?"…제2공항 갈등 해소 구상, 첫 단추부터 꼬이나

제주 제2공항 건설을 둘러싼 논쟁이 다시 격화되고 있다. 이번에는 민선 9기 도정이 제시한 갈등 해소 절차를 담은 ‘3대 방침’이 불을 지폈다. 갈등 해소 프로세스의 적절성은 물론, 일련의 절차를 전담할 갈등조정협의회 구성과 관련한 법적 근거 논란까지 더해지면서 갈등이 한층 고조되고 있다.

위성곤 도지사가 제시한 ‘3대 방침’은 △환경영향평가서 초안 제출 즉시 중점평가사업 지정 및 갈등조정협의회 구성 △주요 쟁점에 대한 전문기관 교차검증 △도민 결정권 행사를 위한 의견 수렴으로 요약된다.

환경영향평가서 초안이 제출되는 즉시 제2공항을 중점평가사업으로 지정하고, 전문기관을 확대해 주요 쟁점에 대한 교차검증을 실시하는 한편, 도의회 동의 절차에 앞서 도민 의견을 수렴하는 방식으로 갈등 해소 절차를 진행하겠다는 구상이다.

이 같은 구상을 놓고 시민사회에서도 찬반 의견이 크게 엇갈리고 있다. 찬성 측은 제2공항 건설의 기본계획이 이미 고시됐고 환경영향평가 절차가 진행 중인 만큼, 예정된 행정절차를 그대로 진행해야 한다고 주장하며 사실상 ‘3대 방침’에 거부감을 나타내고 있다. 

반면 반대 측은 그동안 제기된 환경성·안전성 논란을 둘러싼 쟁점을 검증하고, 제2공항 건설 여부는 주민투표를 통해 최종 결정해야 한다고 주장하며 ‘3대 방침’에 환영의 뜻을 밝히고 있다.

이처럼 찬반 측의 입장이 첨예하게 엇갈리면서 3단계 프로세스의 첫 관문인 갈등조정협의회 구성부터 난항이 예상된다. ‘3대 방침’ 발표 이후 찬성 측이 강하게 반발하며 갈등조정협의회에 불참 의사를 밝히고 있기 때문이다.
 
이에 대해 제주도는 3대 방침의 전반적인 추진 기조를 유지하면서 설득작업을 이어가겠다는 입장이다. 송창윤 제주도 소통·제2공항담당관은 <헤드라인제주>와의 인터뷰에서 "이창흠 기후환경부지사가 공항 입지 마을 이장단과 주민, 노인회 등 현장 이해관계자들을 직접 찾아가 면담을 진행했거나 진행할 예정"이라고 밝혔다.

또 "사회협약위원회의 권고에 따라 찬반 단체에만 국한하지 않고 이해관계자의 범위를 넓혀 다양한 도민들을 만나는 절차를 진행할 것"이라고 말했다. 이어 "내년 상반기 내 갈등 해소라는 큰 기조에 따라 차근차근 의견을 수렴하고 계획을 보완해 추진하겠다"고 덧붙였다.

◇ '갈등조정협의회' 법적 근거 논란...발단과 쟁점은?

그러나 현재의 논란이 단순히 소통과 설득만으로 풀 수 있는 문제인지에 대해서는 여전히 의문이 남는다. 여기에 협의회 구성에 앞서 풀어야 할 또 하나의 난제가 떠올랐다. ‘3대 방침’ 설계 과정에서 법률적 검토가 충분했는지를 둘러싼 의문이 제기되면서 법적 근거 논란으로까지 번지고 있는 것이다.

법적 근거 논란은 중점평가사업 지정 단계에서의 갈등조정협의회 구성 문제에서 비롯됐다.

중점평가사업 지정은 현행 환경부 예규인 ‘환경영향평가서 등에 관한 협의업무 처리규정’에 근거하고 있다. 예규 제8조는 환경적으로 중대한 영향을 미칠 것으로 예상되는 사업을 중점평가사업으로 지정할 수 있도록 규정하고 있다. 또 제10조에는 중점평가사업으로 지정된 경우 ‘환경영향갈등조정협의회’를 구성할 수 있도록 규정하고 있다.

지난 3월 민선 8기 도정이 발표한 ‘제2공항 중점평가사업 조기 지정’ 방침도 이 규정을 근거로 한 것이다. 당시 제주도정은 환경영향평가서 초안이 제출되면 제2공항을 중점평가사업으로 조기에 지정하고, 갈등조정협의회를 구성해 숙의·공론화 기구로 활용하겠다는 방침을 밝힌 바 있다.

그런데 지난 8일 이창흠 기후경제부지사가 발표한 민선 9기 도정의 ‘3대 방침’에서는 환경부 예규에 따른 협의회와 별도로 제주도 지침을 마련해 또 다른 갈등조정협의회를 구성하겠다는 계획이 제시됐다. '제주특별자치도 공공갈등 예방과 해결에 관한 조례’에 근거한 가칭 ‘제2공항 갈등조정협의회’다.

제주도는 3대 방침 발표문을 통해 "가칭 제2공항 갈등조정협의회는 초안 발표 전에는 항공 수요와 주민 보상, 상생 대책 등 종합적인 쟁점을 다루고, 초안 발표 후에는 환경영향갈등조정협의회의 지위를 겸해 환경 검증까지 맡는다"고 밝힌 바 있다. 향후 갈등해소와 관련한 절차진행 전반을 관장하는 막중한 임무를 부여한다는 것이다.

여기서부터 논란이 커졌다. 명칭이 유사한 두 개의 협의회가 등장한 데다, 환경영향갈등조정 기능을 도 조례에 따른 갈등조정협의회가 맡아 사실상 하나의 기구로 통합 운영하는 방안이 적법한지를 놓고 의문이 제기되고 있다.

이에 대해 제주도는 별도 설명자료를 통해 9월 중 ‘제주도 환경영향평가 등에 관한 협의업무 처리지침’을 마련하고, 도 조례에 따라 구성된 협의회가 환경영향갈등조정 기능을 겸하도록 하면 두 기구 간 기능과 역할의 유사·중복 문제를 해소할 수 있다고 밝혔다.

그럼에도 제주도 지침을 통해 환경부 예규에서 정한 협의회의 기능을 이관할 수 있는지를 놓고 적법성 논란은 계속되고 있다.

현재 법적 근거와 관련한 쟁점은 크게 두 가지로 압축된다. 우선 제주도 지침을 통해 환경영향갈등조정협의회의 기능과 역할을 제주도 조례에 따른 갈등조정협의회가 겸할 수 있는지 여부다. 또 하나는 제주도 조례를 근거로 국책사업인 제2공항과 관련한 갈등 해소 절차를 관장하는 협의회를 구성할 수 있는지 여부다.

위성곤 지사는 지난 16일 기자간담회에서 “갈등 해소 프로세스를 객관적으로 진행하기 위해서는 독립적인 기구가 필요하다”며 협의회 구성의 필요성을 강조했다.

이어 환경부 예규를 준용해 제주도 자체 지침을 마련하고 환경갈등조정협의회를 구성하는 것이 가능한지를 묻는 질문에는 “법률적으로 문제가 없다는 보고를 받았다”며 “환경영향평가 권한 자체가 제주특별법에 따라 전부 제주도로 이양됐다. 그 범주 안에서 해석할 필요가 있다”고 답했다.

그러면서도 ‘법률적으로 문제가 없다’고 판단한 구체적인 근거에 대해서는 제시하지 않았다. 관계 부서에서도 법률 자문의 구체적인 내용은 공개하지 않고 있다.

제주도는 도 조례에 따라 국책사업인 제2공항과 관련한 갈등조정협의회 구성이 가능한지를 두고 제기되는 법적 논란에 대해 문제가 없다는 입장을 여전히 고수하고 있다.

그러나 '법적 문제가 없다'는 입장을 뒷받침하는 설명은 종전 입장에서 한발 물러선 모습을 보이고 있다.

송창윤 제주도 소통·제2공항담당관은 <헤드라인제주>와의 인터뷰에서 “해당 협의회는 찬반을 최종 결정하거나 계약·처분 등 특정 행정행위를 집행하는 기구가 아니라, 도지사가 갈등 해결을 위해 의견을 듣는 자문기구 성격”이라며 “조례상 명시적인 단서 조항이 없더라도 도지사가 자문을 구하는 데는 문제가 없다”고 설명했다.

또 “변호사 등 다수의 외부 법률 자문에서도 공통적으로 결정을 내리는 기구가 아니므로 법적으로 문제가 없다는 의견을 받았다”며 “국책사업이라 하더라도 제주도 내 인허가 절차가 수반되기 때문에 도 조례와 절차를 적용할 수 있다”고 밝혔다. 

이 같은 설명은 최초 발표한 '갈등 해소 3대 방침'에서 설명했던 내용과 다소 거리가 있다. 기존 3대 방침 설명 당시에는 조례를 통해 구성하는 갈등조정협의회의 기능과 역할을 예규상 환경영향조정협의회의 기능까지 겸하도록 하는 것은 물론, 환경영향평가 절차의 내용뿐만 아니라 이후 진행되는 항공수요나 주민 보상, 상생 대책에 이어 환경 검증, 도민 자기결정권 행사의 의견 수렴 방법 등까지 맡도록 하는 내용이었다.

반면 이번에는 예규상 협의회의 기능과는 별개로, '자문기구'라는 점에 방점을 찍어 설명했다.

송 담당관은 향후 갈등조정협의회 진행 절차와 관련해 “사회협약위원회 소위원회를 열어 법적 검토 내용을 공유하고 운영계획안을 보완·수정한 뒤 다시 사회협약위원회에 안건을 올려 절차를 밟아나갈 예정”이라고 말했다.

위성곤 제주도지사는 추석연휴 방송대담에서 협의회의 성격을 "도민의견 수렴을 위한 '룰'을 만드는 기구"로 제시했다. 환경부 예규의 협의회 기능을 겸하도록 할 것인지 여부에 대해서는 언급하지 않았다.

◇ 제주도 지침으로 기능.역할 겸임?…"신중한 검토 중"

중점평가사업 지정 및 환경영향갈등조정협의회 구성을 위한 제주도 지침을 마련한 후, 해당 협의회의 기능을 갈등조정협의회에 이관해 겸하도록 한다는 방침에 대해서는 신중한 법적 검토가 진행 중인 것으로 알려졌다. 

임홍철 환경산림자원국장은 “(제주도 지침안은) 큰 틀은 마련됐으나 현재 법제 부서와 자구 수정에 대해 협의·조율하고 있다”고 밝혔다.

이어 “제주도는 환경부로부터 권한을 이양받아 자체적으로 강화된 환경영향평가 제도를 운영하고 있다”며 “환경부 예규는 참고용으로 준용할 뿐이고, 예규보다 훨씬 발전되고 강화된 내용을 담은 제주도 자체 지침으로 제정해 갈등조정협의회 구성 등의 사항을 담을 예정”이라고 설명했다.

다만 공공갈등 조례에 따른 갈등조정협의회와 환경영향갈등조정협의회에 역할을 부여하고 이를 겸임하도록 하는 방안에 대해서는 신중한 검토가 진행 중이라는 입장이다.

송 담당관은 “문제가 제기된 만큼 법적으로 검토하고 절차상 문제가 없도록 준비하고 있다”며 “10월 이후 자세한 내용을 정리해 답변할 수 있을 것”이라고 말했다.

이 논란에 대해 임 국장도 “예측하지 못한 상황들이 계속 발생할 수 있기 때문에 상황이 발생할 때마다 그에 적합한 판단을 내리겠다”며 “현재 해당 사안은 계속 진행 중이며 현시점에서 특정 방안을 확정해 밝힐 수는 없다”고 밝혔다.

제주도의 입장을 정리하면, 조례를 통해 제2공항 갈등조정협의회를 자문기구 성격으로 구성하는 것은 법적으로 문제가 없지만, 지침을 통해 환경영향조정협의회의 기능을 갈등조정협의회로 이관하는 방안에 대해서는 신중하게 검토하고 있다는 것이다. 당초 '전혀 법적 문제가 없다'는 입장에서 한발 물러선 셈이다.

이는 자칫 갈등 해소 프로세스가 법적 하자로 인해 절차적 정당성에 발목을 잡힐 수 있다는 우려에 따른 것으로 풀이된다.

◇ 법조계 다른 시각은?..."협의회 기능 이관, 법률적 문제 소지"

그러나 법조계에서는 제주도의 시각과는 다른 의견도 적지 않게 제기되고 있다.

한 법조인은 제주도가 자체적으로 갈등조정협의회를 구성할 수 있는지와 해당 협의회가 환경영향갈등조정협의회의 기능을 대체할 수 있는지는 구별해 판단해야 한다고 밝혔다.

먼저 제주도가 자체 지침을 마련해 환경부 예규에 따른 협의회의 기능을 이관하는 것부터 법적 위험이 따를 수 있다고 지적했다.

ㄱ변호사는 “제주도 조례나 도 지침만으로 환경부 예규에 따른 환경영향갈등조정협의회의 법적 지위와 구성권자, 권한을 변경하거나 환경부 또는 관계 승인기관의 권한을 제주도 갈등조정협의회로 이전하는 것은 어렵다”고 설명했다.

이어 “환경부 예규상 환경영향갈등조정협의회와 제주도 조례에 따른 갈등조정협의회는 법적 근거와 구성 주체가 서로 다르다”며 “별도의 근거 없이 양자를 하나의 기관으로 통합하거나 동일한 지위를 부여하는 것은 문제가 될 수 있다”고 지적했다.

또 제주도 지침의 역할에도 한계가 있다고 봤다. 그는 “제주도 지침은 제주도 내부의 사무분장이나 관계기관 간 협력 절차를 정할 수 있을 뿐, 환경부나 지방환경관서, 국토교통부 등이 법령 또는 행정규칙에 따라 보유한 권한을 제주도 협의회로 이전할 수는 없다”고 말했다.

따라서 제주도가 조례에 근거한 갈등조정협의회를 설치할 경우에는 이를 독립적인 지역 갈등 관리 및 의견 수렴 기구로 운영하는 것이 적절하다는 게 ㄱ변호사의 설명이다. 다만 해당 협의회가 환경영향갈등조정협의회의 기능까지 수행하려면 “협의기관장 또는 승인기관장과 공동으로 구성·운영하거나 공식적인 연계 절차를 마련할 필요가 있다”고 밝혔다.

◇ 제2공항, 제주도 조례 적용 가능범위 어디까지인가 

제2공항 사업이 제주도 공공갈등 조례의 적용 대상에 해당하는지에 대해서도 법조계에서는 다른 시각이 표출되고 있다. 

사업 자체와 제주도가 수행하는 사무를 구분해야 한다는 것이 핵심이다. 

ㄱ변호사는 “국토부가 수립·추진하는 제2공항 건설사업 전체를 제주도 조례의 적용 대상으로 보는 것은 신중할 필요가 있다”며 “제2공항 사업은 중앙행정기관의 정책 및 국가사업으로 볼 여지가 상당하다”고 설명했다.

이어 "국가사무와 자치사무를 구별하는 법리에 비춰볼 때 제2공항의 기본계획과 사업시행, 공항시설과 관련한 국가 차원의 결정, 환경영향평가 협의 등은 제주도가 수립하거나 추진하는 자체 정책·사무와 구별할 필요가 있다"고 밝혔다.

특히 “국토교통부의 기본계획이나 사업시행, 환경부의 환경영향평가 협의까지 제주도 조례로 직접 규율하려 한다면 그 법적 근거가 충분한지 문제가 될 수 있다”고 말했다.

그러면서 "결국 제주도가 제2공항과 관련해 갈등조정협의회를 운영하더라도 그 대상과 권한의 범위를 명확히 설정해야 한다"고 강조했다. 

그는 “중요한 것은 ‘제2공항이라는 사업 자체’와 ‘제주도가 제2공항과 관련해 수행하는 자체 사무’를 구분하는 것”이라며 “제주도 조례에 따른 협의회가 후자의 사무를 대상으로 운영된다면 설치·운영의 가능성은 인정될 수 있지만, 그 범위를 넘어 국가사업 자체에 관한 중앙행정기관의 권한까지 행사하려는 것은 법적 설득력이 없어 보인다”고 밝혔다. 

◇ 해소되지 않은 논란…제주도정, 입장 어떻게 정리할까

이처럼 내용을 종합하면 '법적 문제가 없다'는 제주도정의 설명만으로는 갈등조정협의회의 기능 이관과 역할 확대를 둘러싼 논란이 충분히 해소됐다고 보기 어렵다는 지적이 나온다. 

특히 지침을 통해 갈등조정협의회에 기존과 다른 기능을 부여하고 역할을 겸하도록 하는 것이 법률적으로 문제가 없는지, 또 도 조례에 근거해 이 같은 기능을 부여하는 것이 적법한지를 두고 법조계에서도 다른 시각이 표출되고 있다.

이에 시민사회 일각에서는 제주도정이 단순히 '법률적 문제가 없다'는 입장을 반복하기보다 어떤 법령과 근거를 바탕으로 이 같은 판단을 내렸는지, 법률 검토 과정에서 어떤 쟁점을 확인했는지를 소상히 밝혀야 한다고 지적한다. 법률적 검토를 거쳤다면 그 판단의 근거와 구체적인 검토 내용을 공개해 도민사회가 납득할 수 있도록 설명해야 한다는 것이다.

제2공항 환경영향평가서 초안이 10월 중 제출될 예정인 가운데, 법적 근거를 둘러싼 논란이 조속히 정리되지 않을 경우 ‘갈등 해소 프로세스’ 구상은 첫 단추부터 꼬일 가능성이 있다. ‘내년 상반기까지 매듭짓겠다’는 시간표를 제시한 제주도정이 법적 논란에 어떤 근거와 설명을 내놓으며 입장을 정리할지 주목된다. <헤드라인제주>