제주도 '상대보전지역' 제도, 시행과정에서 나타난 제도적 허점

(5) 상대보전지역 보전지구 제도의 역설

흔히 일상에서 쓰이는 ‘중산간’은 한라산과 해안의 중간 지대라는 추상적인 용어로, 명확한 지리적 경계를 갖는 용어는 아니다. 다만, 60년대 이후 토지 이용 계획을 수립하기 위해 해발고도 기준으로 중산간을 구분하기 시작했다. 70년 제주도가 수립한 「제주도 종합개발 10개년 계획」에 해발 200~600m 사이를 중산간 지대로 설정하고 토양과 경사도를 기준으로 농경지와 목축지로 토지를 이용하는 방안이 수립되었다. 보통 해발 200m에서 600m 사이를 중산간으로 인식해 왔다. 이러한 해발고도를 기준으로 한 중산간의 지리적 범주는 목축과 농업 중심으로 이용하는 경우 크게 문제가 되지 않았다.

최근 2040 제주도 도시계획(안)에 중산간을 1구역과 2구역 구분 설정하면서 구분 기준으로 도로가 제시되면서 논란이 되고 있다. 

도시지역외 지구단위계획구역 지정 제한지역(안)은 해발 200~400m 중산간 지역 개발을 전제로 하고 있다. 단지 기준은 해발 400m가 아니라 도로가 제시되고 있을 뿐이다. 1구역과 2구역 구분 기준(도로) 역시 자의적이다. 과거 자의적인 지배를 배척하고 민주공화국으로 전환되었지만, 여전히 소수의 자의적인 기준 채택을 강요하는 현실은 반복되지 말아야 한다. 둘째, 용역진들은 중산간 지역을 생태자연도에 따른 토지 이용 관리 체계를 내세우고 있다. 생태자연도는 식생, 멸종위기 야생생물, 습지, 지형에 따라 등급으로 지정한 정보이면서 환경영향평가를 위한 자료로 활용되고 있다. 그리고 생태자연도가 우수한 곳(1등급)은 해발 600m와 곶자왈에 분포하고 있다. 생태자연도는 기존 중산간 관리를 위한 생태계 보전지구 제도와 큰 차이가 없다. 즉, 종합적인 중산간 관리 방안이 제시되지 않고 있어 더 큰 문제이다. 94년 제주도종합개발계획의 문제가 여전히 반복되고 있다. 마지막으로 이미 외지인과 기업이 해발고도 400m 이하 중산간 면적이 큰 토지 대부분을 소유하고 있다. 400m 이하 중산간 개발을 허용하여 부동산 가격 상승과 조세 부담 악화 등 사회 경제적인 문제가 반복된다. 

중산간의 곶자왈 보호를 강화하는 차원에서 벗어나 상대보전지역 관리 체계(등급별 보전지구)를 전반적으로 재정비해야 한다. 현재의 상대보전지역 관리 제도는 소유주와 이용자에게 모든 책임과 의무를 전가하는 구조로 공동체와 국가와 지방정부의 책임과 의무를 요구하지 않고 있다. 오히려 현재의 중산간 관리 제도는 사유지 산림 훼손을 부추기고 있다. 

상대보전지역 보전지구 제도의 탄생

이런 반복되는 논리와 문제의 근원이 90년대 제주도개발특별법 체제에서 형성되었다. 제주도개발특별법에 중산간을 보전 관리하기 위해 상대보전지역 제도가 명시되었다. 법률적으로 제도가 명시되었다고 해서 제도로서 의미가 있지 않다. 당시 상대보전지역 제도 도입 목적이 무엇이며, 목적을 달성하기 위한 운영 방법과 기준 설정의 논리는 무엇이며, 이는 목적 달성에 충분했는지 검토해 필요가 있다. 

환경청이 환경처로 개편(90년)되고, 환경정책기본법(90년)이 제정되고, 제주도개발특별법과 동시에 자연환경보전법(91년)이 제정되었다. 자연환경보전법의 보전지역(녹지보전지역, 자연생태계보전지역, 특정 야생동·식물보호지역, 해양생태계보호지역)과 보전지역을 보호하는 완충지역 제도는 자연의 원시성(자연림), 희귀성(멸종위기 동식물), 고유성(고유종), 생물다양성(자연자원의 풍부성), 지형 및 지질 특이성, 다양한 생태계 대표성(표본성) 원칙을 중심으로 운영되었다. 한편, 당시 특별법에 제주도에 “서식하는 희귀 동ㆍ식물 및 광물 등으로서 도조례가 정하는 자원을 보존하여야 할 자원”(보존자원)으로 지정할 수 있었다. 그리고 자연환경보전법과 달리 경관이 주요 보전 대상이 되었다. 이러한 관점에서 보면, 절대보전지역, 상대보전지역, 특별보전지역 제도를 운영하도록 규정된 제주도개발특법과 자연환경보전법은 ‘다양한 생태계 대표성’ 원칙을 제외하고 유사한 측면이 있었다. 자연환경보전법은 이런 원칙들을 중심으로 한 생태계 보전이 주요한 목적이었다. 

제주도개발특별법 목적 조항을 달성하기 위해 환경정책기본법에서 규정한 제주도 자연환경보전기본방침이 우선 수립될 필요가 있었다. 이 방침이 어떻게 설계되느냐에 따라 제주도종합개발계획과 개발 사업에 미치는 영향이 달라질 수 있었다. 이를 위해서는 종합적인 환경 조사(중산간 지역 종합 조사)가 먼저 실시되어야 했다. 그러나 순서가 바뀌어 94년 제주도종합개발계획에 자연환경 보전계획의 목표와 기본 방향이 제시되었다. 즉, 제주도종합개발계획을 통해 숙박 등 관광 서비스산업 육성을 위해 토지 이용·관리 계획, 환경보전계획이 통제되었다. 

그리고 개발사업은 제주도종합개발계획에 규정된 개발사업으로 한정되었고, 개발사업을 하고자 하는 자는 환경영향평가와 경관영향평가를 받아야 했다. 그리고 80년대 중후반부터 골프장 개발(79년 오라CC, 86년 제주CC & 중문 CC, 89년 캐슬렉스 제주CC, 90년 크라운CC, 94년 핀크스CC)이 진행되고 있었다. 

94년 제주도종합개발계획에서 자연환경 보전 목표로 자연성·고유성이 높은 경관 지역 보전, 훼손된 경관의 복구, 보전에 따른 주민 불이익 최소화 목표가 게시되었다. 기본 방향으로 개발은 자연환경 보전을 우선으로 해야 하며, 자연생태계는 인위적인 훼손과 오염으로부터 보호되어야 하며, 야생 동식물 및 서식처는 보호되고, 그 종은 보존되어야 하며, 수려한 자연풍경지 및 진귀한 자연경관 등 문화적, 학술적 가치가 높은 자연자원은 보호되어야 한다는 점이 제시되었다. 그러나 상대보전지역 보전 대상은 오름, 해안, 하천, 도서, 용암동굴, 희귀 동식물 서식지, 자연림, 절대보전지역 인접 지역 보호에 집중되었다. 이런 곳에 대한 농지전용 및 산림훼손 비율(5%) 제한 및 골프장 등 대규모 시설개발 금지 원칙이 제시되었다. 보전 대상 선정 원칙은 제주라는 희소한 화산섬 환경과 희귀 동·식물 서식지 등 희소성, 제주 자연의 특이성과 고유성 등 경관이었다. 

중산간 지역의 경우 오염원 관리 방안만 제시되었다. 중산간 지역이면서 상대보전지역에 해당되는 경우, 어떻게 관리해야 하는지 제시되지 않았다. 제주도종합개발계획에서 구체적인 관리 방안을 중산간 종합조사에 위임했다. 구체적인 관리 방안은 식생 등 자연환경 조사 후에 설정될 운명이었다. 

한편, 95년 제주도개발특별법 개정이 이루어지면서 개발 인허가 절차 간소화 사항이 26개로 늘어났다. 26개 간소화 사항에 초지전용 허가, 보전임지 전용 허가, 농지전용 허가 등 민감한 사항이 포함되었다. 

중산간지역 종합조사에서 제주도종합개발계획의 중산간 보전 이용 방안이 수용되었다. 정확히 말하면, 중산간 보전 이용과 상대보전지역 보전 이용 방안을 결합하여 중산간 자연 보전 및 이용 방안으로 수용되었다. 오염원 관리 방안, 생태계 보전 방안, 경관 보전으로 종합되었다. 이런 자연 보전 및 이용 방안은 지하수 보전 지구, 생태계 보전지구, 경관보전 지구로 구체화되었고, 환경 특성에 따라 등급화되었다. 

「중산간지역 종합조사」에서 동물과 식물상을 기준으로 생태계보전지구 등급이 설정되었다. 희귀성, 고유성, 원시성, 생태계 대표성 기준이 적용되었지만, 생물다양성이 적용되지 않았다. 그러면서 희귀성, 고유성, 원시성이 우선되어 자연을 서열화시켰다. 하지만 기본적으로 동물과 식물을 개체로 분리하면서 생태계를 무시했다. 

이런 원리에 근거하면 토지 이용을 관리할 수 있지만, 생태계를 보전 보호하는 방향을 찾기 어렵게 된다. 대표적인 사례가 곶자왈이다. 제주도 지하수를 관리하기 위해 제주도 토양 특성에 기반하여 오염원을 관리하고자 했다. 당시 제주도개발특별법과 제주도종합개발계획에 의한 중산간 개발 기조, 즉 적정 개발 측면에서 보면, 중산간의 목축과 농업이 지하수 오염을 일으킬 수 있기 때문에 오염원 관리 방향을 설정하는 것이 타당할 수 있다. 그러나, 생태계와 제주도 고유의 경관 측면을 간과했기 때문에, 곶자왈과 초지는 생태적으로 보전 가치가 낮게 평가되었다. 대규모 개발 과정에서 희귀종과 고유종을 훼손하지 않으면 곶자왈을 파괴해도 무방해졌다. 이런 문제로 인해 오히려 희귀종과 멸종위기종을 보호하지 못하는 역설이 발생하게 된다. 그리고 지하수 관리가 오염원 관리 중심이었기 때문에, 지하수를 무제한 이용해도 막을 방법이 없었다. 

상대보전지역 보전지구 제도의 허점

자연환경보전법은 19세기 말과 20세기 초 미국과 유럽에서 나타난 공리주의 논리에 기초한 자연보존 운동에 영향을 받아 정립된 제도(보호지역, 국립공원)를 도입한 것이었다. 무한하다고 생각하여 무분별하게 자연을 이용하고 착취한 근대 인간들이 동식물의 멸종과 멸종위기를 인식하면서 멸종위기 동식물을 보호해야 한다고 생각하기 시작했다. 그리고 19세기 말부터 자연은 유한하다는 인식이 자리잡기 시작했다. 

멸종위기 종 보존 행위 정당성에 현재 세대를 넘어 미래세대의 행복까지 증진한다는 ‘최대 다수의 최대 선’ 논리가 적용되었다. 그런데 이렇게 환경을 보존하기 위한 공리주의 논리가 작동하기 위해선 사유지가 아니라, 공유지 혹은 커먼즈로 관리해야만 했다. 그래서 미국의 경우, 보호지역과 국립공원 관리 주체는 정부(산림청) 혹은 지역 공동체였다. 그리고 현대 미국 정부는 이런 공리주의적인 보호지역 제도에만 의존하지 않는다.

공리주의적 환경보전 제도의 한계는 분명하다. 첫째, 보호해야 하는 지역의 토지가 사유지라면 보존 효과를 담보하기 어렵다. 보호지역과 그 외 지역의 이익 형평성 문제가 제기될 수 있어, 해당 토지주의 불만이 커질 수밖에 없다. 제주와 같이 부동산 개발이익이 크면 클수록 문제는 심각해진다. 토지를 매각하거나, 제재에도 불구하고 불법적인 환경 훼손 현상이 나타나게 된다.

둘째, 공리주의적인 보전 제도는 보호지역 범위에만 보존 효과가 있을 뿐이다. 보호지역 이외의 자연을 보호하기 위해 개인의 책임윤리에 의존할 수밖에 없는 한계가 있다. 

셋째, 보호지역 생태계와 그 바깥의 생태계가 유기적으로 연결되어 있다면, 보호지역 생태계를 유지하기 어려울 수 있다. 생태계의 유기체는 인간이 설정한 범위(보호범위)에서만 활동하지 않는다. 그래서 보호지역 범위가 충분하게 넓어야 하며, 생태계가 유지되는 자연 요건이 충족되어야 한다. 철새 서식처와 생물다양성을 유지하기 위해 습지를 보호하는 제도가 도입되었지만, 동물은 인간이 자의적으로 설정한 습지 보호지역을 넘어 활동한다. 습지는 기본적으로 번식을 위한 공간이기 때문이다. 절대보전지역으로 지정된 철새도래지를 방문하는 철새는 도래지를 넘어 주변 해안으로 활동한다.

넷째, 자연과 인간의 불평등과 부정의 문제가 발생한다. 생태적 관점에서 보호해야 할 종과 그렇지 않은 종의 불평등하게 적용되는 문제가 제기될 수 있다. 그리고 중산간에 거주하거나 생활하는 도민과 해안에 토지를 가진 도민 사이에, 개발할 수 있는 자본의 유무 정도에 따라 인간과 인간 사이에 불평등과 부정의가 발생하게 된다. 이런 상황에서 개인은 개발 의지와 능력이 있는 자에게 토지를 매각할 수 있다. 이런 상황이 반복되면 될수록 개발하고자 하는 자들이 토지를 장악하게 된다. 개인의 개발이익이 사회와 지방자치를 좌우하게 된다. 개발 여론이 강해지게 되면, 공멸의 길을 선택할 가능성이 증가한다. 

이러한 한계에도 불구하고 공리주의 논리에 따른 제도가 도입 확산되었지만, 인간과 동식물을 또 다른 위기를 맞이하고 있다. 19세기 중엽부터 온실효과 연구가 있었으며, 이산화탄소 농도가 기후변화에 영향을 준다는 사실도 발견했다. 1988년 미국 의회에서 기후변화 위협이 드러났다. 공리주의 논리에 기초한 자연환경 보전 원칙이 기후 위기 대응에 충분하지 않다. 

현재 제주도의 토지 이용 관리 체계는 토지주에게 이용과 관리 의무와 책임을 부과할 뿐, 국가 혹은 공동체의 책임과 의무를 부여하지 않는다. 최근 10여 년 동안 곶자왈 공유화 기조에 입각한 곶자왈 토지 매입이 진행되었지만, 곶자왈에만 일정한 효과만 있을 뿐이다. 곶자왈 매입이 효과적인 수단일까. 그리고 최근 생태계서비스 지불제가 일부 도입되었고, 현재 마을공동목장 적용을 논의하고 있지만, 투입 요소에 대한 비용지불 방식이기 때문에 효과는 제한적이다. 국가와 공동체의 책임 논의와 정책이 제한적인 상황에서 개발이익을 노리고 임야를 훼손하는 일이 점차 증가하고 있다. 제주자치경찰단에 의하면, 도내 산림훼손 사건은 2022년 70건, 2023년 82건, 2024년 71건이 발생했다. 이러한 일에 대해 처벌과 강제력(복구 명령)으로 대응하고 있지만 언제까지 효과가 있을까.

근본적으로 모든 자연이 연결되어 거대한 섬 생태계를 형성하고 유지하고 있다는 사고를 하지 못한 채, 자연을 개체로 분리하여 개별적으로 인식(자원, 개체, 개체 군락)하여 상대보전지역 제도를 만든 한계가 있다. 이런 중산간 관리 방식은 인간과 자연, 그리고 인간과 사회의 공존과 공생을 불가능하게 만든다. 이런 제도는 개인의 이익 극대화를 위한 방식(용도 변경, 매각, 훼손 등)으로 자연과 토지를 바라보게 만들어 토지주와 이용자는 이웃과 사회를 생각하지 않게 된다. 그리고 토지와 지하수 관리 비용을 증가시키면서 관리 효과가 떨어지는 문제가 나타날 위험이 있다. 결국, 지방자치의 재정 비효율 문제로 이어질 수 있다.

상대보전지역 관리 체계(등급별 보전지구)를 전반적으로 재정비해야 한다. 사회·환경·경제 측면에서, 그리고 모두가 행복할 수 있는 제도와 정책을 마련해야 한다.    <헤드라인제주>