제주도, '곶자왈 조례' 재추진..."쟁점사항, 도민 의견 듣겠다"
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제주도, '곶자왈 조례' 재추진..."쟁점사항, 도민 의견 듣겠다"
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"졸속 재추진 아니다...도민공감대 형성해 추진할 것"
도의회 부결 사유와 환경단체 반대 이유...재추진 쟁점은?

많은 논란 끝에 제주도의회 상임위원회 심사 단계에서 부결된 제주도 곶자왈 보전조례와 관련해, 제주특별자치도가 18일 조례안 전부개정을 다시 추진 위한  주민 설명회를 예정대로 진행한다는 입장을 거듭 밝혔다.

주민 설명회는 오는 26일 안덕면사무소(안덕.대정 권역)를시작으로 30일 한림읍사무소(한림, 한경, 애월), 5월 17일 조천읍사무소(조천, 구좌, 봉개), 5월 31일 성산읍사무소(성산, 표선) 등 4개 권역으로 나눠 진행된다.

이번 설명회에서는 제주도의회 환경도시위원회 심사 과정에서 쟁점이 됐던 사항에 대해 설명하고, 수정 방향을 제시할 예정이다. 

특히 △2022년 곶자왈지대 실태조사 결과 곶자왈 지역이 당초 106㎢에서 95.1㎢로 10.9㎢ 줄어든 사유 △곶자왈 지역 지정 시 재산권행사가 급속히 제한된다는 주장에 대한 입장 △곶자왈 토지 매수 대상지를 곶자왈 보호지역 뿐만이 아니라 전체 곶자왈 지역으로 확대하는 방안 △주민지원사업 및 생태계서비스 지불제 도입 등에 대해 적극 설명할 예정이다.

환경단체 등에서 반대하는 이유 중 큰 쟁점으로 떠올랐던 곶자왈 지역을 △보호지역 △관리지역 △원형훼손지역 등 3개 유형으로 구분하는 안에 대한 입장도 밝힐 것으로 알려졌다.

제주도는 이번 도민 설명회를 통해 쟁점사항에 대한 도민들의 의견을 들은 후 이를 반영해 곶자왈 보전 및 관리조례 전부개정의 최종안을 마련해 도의회에 다시 제출한다는 방침이다. 

임홍철 제주특별자치도 환경정책과장은 이번 주민설명회와 관련해 '졸속 재추진'이라고 비판한 것과 관련해, "이번 도민설명회 개최는 도의회의 요청을 적극 수용해 추진하는 것으로,  졸속 재추진은 아니다"고 강조했다.

그는 "도의회 환경도시위원회에서는 부결사유로 '매수청구권' 논란과 상위법 위임 관련, 도민사회 신뢰 회복을 위한 공감대 형성을 주문했다"면서 "이러한 도의회 입장을 수용해 도민설명회를 개최하는 것이고, 쟁점 사항들은 다양한 도민 의견을 듣고 최종 결정할 것"이라고 말했다.

또 "도의회에서 제기됐던 곶자왈 매수청구의 상위법 위임 여부가 필요한지에 대해 검토하기 위해 변호사 자문 절차를 거치고 있다"고 설명했다.

◇ 8년 만에 입안 곶자왈 보전조례, 논란이 됐던 이유는?

한편, 지난해 제주도의회에 제출됐던 곶자왈 보전조례 전부 개정안은 제주특별자치도가 지난 2015년 8월 '제주 곶자왈지대 실태조사 및 보전.관리방안 수립' 용역이 착수된 후 8년 만에 입안된 결과물이라는 점에서 주목을 받았다.  

제주 곶자왈은 2003년 지하수자원보전지구 2등급으로 지정돼 관리되고 있으나, 그동안 골프장을 비롯해 제주영어교육도시 및 신화역사공원 조성 등 대규모 관광개발에 노출되면서 훼손 논란이 이어져 왔다. 

2014년 '곶자왈 보전 관리 조례'가 제정되고, 2019년 제주특별법에 '곶자왈' 규정이 명문화됐으나, 어디까지 곶자왈로 볼 것인가 하는 경계기준은 마련되지 않아 보완 필요성이 제기됐다.

이번 개정안에서는 곶자왈에 대한 정의 재설정을 비롯해 △보호지역·관리지역·원형훼손지역 구분 △곶자왈 보호지역등의 지정 △소유별 곶자왈의 보전·관리 △지원사업, 토지의 매수 청구 및 특별회계의 설치 △곶자왈 자연휴식지 지정·관리 △생태계서비스지불제계약 체결에 관한 사항 등을 담고 있다.

그러나 개정안의 핵심적 내용에서 논란은 컸다. 도의회 심사과정에서는 우선 곶자왈 정의나 지정 기준 등이 제주특별법에 위임된 범위를 넘어서 상위법 위반 소지가 있다는 지적이 제기됐다. 

제주특별법 354조(곶자왈 보전)에서는 곶자왈의 정의를 "제주도 화산활동 중 분출한 용암류가 만들어낸 불규칙한 암괴지대로서 숲과 덤불 등 다양한 식생을 이루는 곳"으로 제시하고 있다.

반면 조례에서는 이 내용에 더해 "곶자왈의 생성기원에 근거한 화산분화구에서 발원하여 연장성을 가진 암괴우세용암류와 이를 포함한 동일기원의 용암류 지역"이라는 내용을 추가하고 있다. 

상위법과 곶자왈 정의가 일치하지 않으면서 해석의 혼란을 가져올 우려가 크다는 지적이 나왔다. 제주도는 법제처에 질의해 회신을 받고 수정해 큰 문제는 없다고 밝혔으나, 논란은 수그러들지 않았다. 

'곶자왈 매수청구권' 조항도 쟁점이 됐다. 매수청구권은 곶자왈을 소유한 도민들의 사유재산권을 보장하기 위한 신설된 조항인데, 도의회 심사과정에서 제주도정은 '매수신청권'으로 변경한다고 밝히면서 논란을 키웠다.

도의회에 제출한 내용은 '매수청구권', 실질적으로는 '신청권'으로 변경을 추진하고 있기 때문이다. 도의회에서는 법적 근거가 미비하다고 지적했다.

도의회 일각 및 환경단체에서는 매수청구권의 대상을 보호지역 내 토지소유자로 한정한 부분도 문제로 지적했다. 이 조례에서 곶자왈을 보호지역과 관리지역, 원형훼손지역으로 구분하고, 이 중 보호지역으로 한정할 경우 나머지 구역 곶자왈 소유자인 주민의 권리(재산권 행사)는 제약될 수밖에 없기 때문이다.
 
곶자왈 지역의 유형 구분과 관련해서는 논란이 더욱 컸다. 환경단체가 이번 곶자왈 조례를 전면적으로 반대하고 나선 이유이기도 하다.
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조례에서는 곶자왈 지역을 △보호지역 △관리지역 △원형훼손지역 등 3개 유형으로 구분해 정의하고 있다. 각각의 설명을 보면, '보호지역'은 "곶자왈 중 특별히 보전할 가치가 있다고 인정되는 지역"으로 명시했다. '관리지역'은 "곶자왈 중 보호지역에 준하는 지역으로서 앞으로 보전의 가치가 있는 지역", '원형훼손지역'은 "곶자왈 중 경작, 개발 등 인위적인 행위가 이루어진 지역"이라고 정의했다.

이 내용만 보면, '보호지역'은 말 그대로 보호해야 할 지역으로 해석되나, '관리지역'과 '원형훼손지역'은 곶자왈로서 가치가 상대적으로 떨어져 굳이 보호하지 않아도 되는 곳으로 읽힌다. 즉, 곶자왈이라는 인식을 심어줘 무분별한 개발을 불러올 수 있다는 것이다.
 
이러한 유형 구분이 적용되면, 실제적으로 보전이 이뤄지는 곶자왈 면적은 전체의 3분의1 수준으로 확 줄어드는 문제도 제기된다.

제주도의 곶자왈 실태조사 결과를 보면, 곶자왈 면적은 최종 95.1㎢로 제시됐다. 이는 제주도 면적의 5.1%에 해당하는 규모다. 당초에는 106㎢로 제시됐으나, 의견수렴 등을 거쳐 10.9㎢ 줄었다.

곶자왈 면적 중 사유지는 76.5%에 달하는 72.8㎢에 이른다. 또 유형별로 보면, 보호지역은 35.5%인 33.7㎢(사유지 65.4%), 관리지역은 31.2%인 29.6㎢(사유지 79.7%), 원형훼손지역은 33.3%인 31.7㎢(85.4%)로 나타났다. 

제주도의 새로운 정책이 적용되면, 사실상 보호지역으로 설정되는 35% 면적만 원형 보전 대상이 되는 셈이다.  

이러한 논란 속에 지난해 두번에 걸쳐 심사보류 결정을 했던 환경도시위원회는 올해 2월 다시 상정해 심의했으나 최종 부결 처리했다.
 
환경도시위원에서는 제주특별법에 따른 위임 범위와 관련한 문제, 곶자왈 토지 매수 청구권의 법률적 근거 문제, 도민사회의 신뢰 회복을 위한 공감대 형성 과정이 선행돼야 할 필요성 등을 제기했다. 


이에 따라 이번 제주도의 재추진 과정에서는 곶자왈 지역을 3개 유형으로 구분해 관리하는 것에 대한 논란, 매수 청구권의 범위 등이 최대 쟁점이 될 것으로 전망된다.   <헤드라인제주>


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