여당의 유력대선주자가 성남시장 당시에 설계하고 실행한 대장동 개발에 관하여 여야 정치권이 치열하게 문제를 제기하면서 아귀다툼하고 있다. 야당 국민의 힘은 대장동 개발에 관하여 제기되고 있는 확인되지 않은 의혹에 관하여 특검을 수용하라고 연일 여권을 압박하고 있다. 여당은 특검의 수용은 정치적 공방만을 가속하는 것으로 실익이 없고 검찰의 수사만으로 충분하다고 맞서고 있다. 사법적 문제가 발생할 때마다 특검을 도입하자고 하는 야당이나 검찰을 신뢰하지 않는 여당을 보면서, 그 누구도 우리나라의 검찰과 사법부를 신뢰하지 않는 것 같다. 비극이다. 이것이 검찰과 사법부를 개혁해야 하는 이유이다.
독자의 이해를 돕기 위해 대장동 개발에 관한 개략적인 내용을 먼저 소개하고자 한다. 성남 시는 2005년 대장동을 개발하기 위해 공모를 통하여 “성남의 뜰”이라는 컨소시엄(Consortium)을 설립하면서 사업 후에 발생하는 초과수익에 대한 배분 기제를 설계하였다. 구체적인 내용은 다음과 같다.(아주경제 9월 20일 보도를 살펴보기 바란다.)
대장동 개발의 시행사는 “성남의 뜰”이고, 지금 회자하고 있는 화천대유는 컨소시엄(Consortium)의 일원(Member)으로 사업에 참여하였다. 시행사 성남의 뜰의 납입 자본금은 50억 원으로 우선주의 비중이 93%, 보통주의 비중은 7%이다. 우선주의 53.76%는 성남도시개발공사가 보유하고 하나은행이 15.06%, 국민은행과 기업은행, 동양생명이 각각 8.60%, 하나자산신탁이 5.38%를 나눠 가졌다. 보통주 약 7%는 에스케이(SK) 증권(6%)과 ‘화천대유 자산관리’(1%)가 나눠 가졌다.
대장동 개발 초과이익 배분에 관한 기제에 의하면 우선주는 사업에 따른 수익을 일찍 돌려받는 대신에 배당률을 적게 설정하였고, 보통주는 수익을 일찍 돌려받지 못하는 대신에 배당률을 높게 설정하였다. 그 결과 우선주의 배당률은 7288%였던 반면에 보통주의 배당률은 5만 4010%였다. 성남 도시개발공사의 배당은 2018년 1882억 원이었던 반면에 보통주 1%를 소유한 화천대유는 2018년부터 3년간 약 577억 원의 배당을 받았다. 성남 도시개발공사는 배당금 이외에 약 3천7백억 원의 개발이익을 가져간 것으로 되어 있다.
대장동 개발 사업에 대한 두 식자(Pundit)의 엇갈린 평가를 먼저 살펴보자. 이 내용이 위키피디아(WIKIPEDIA)에 나와 있다.
진중권 전 동양대 교수는 '단군 이래 최대의 공공환수사업'으로 치장해 온 그 탁월한 분장술에 놀랄 따름이라면서, "단군 이래 최대의 비리 사건으로 보인다"고 평가했다.
이상복 서강대학교 법학전문대학원 교수는 “성남도시개발공사는 대장지구 도시개발사업과 관련해 공사의 출자금을 제외하고는 어떠한 자금을 투자하거나 조달하는 등으로 부담하지 않았다”며 “지급보증, 채무인수 등의 신용공여도 하지 않았고, 분양보증, 매입확약 등의 책임을 부담하지 않았다”고 밝혔다. 그리고 “결국 성남도시개발공사는 아주 적은 위험만을 부담하면서도 보장된 개발이익을 우선적이고 안정적으로 회수했다”며 “그치지 않고 성남시가 부담해야 할 지역 주변 기반시설을 사업주체가 대신 건설하게 함으로써 공공의 이익을 극대화할 수 있었다”고 평가했다.
필자의 판단으로는 진중권씨의 주장은 드러난 사실에 근거하지 않고 의혹에 기반을 두고 있고, 이상복씨의 주장은 드러난 사실을 근거로 하여 이 지사의 주장을 대변하고 있다. 진중권씨 등 대장동 개발 사업에 대하여 부정적 견해를 가진 분들에게 권하고 싶다. 위에 인용한 이상복씨의 주장에 대해서 반론을 제기하라고. 소위 식자(?)라면 문제를 제기할 때 의혹 또는 상상에 근거하지 않고, 이론에 준거(準據)하면서 주장을 지지하는 객관적 데이터를 제공해야 하지 않겠는가?
야당은 지분율 1%를 가진 화천대유가 초과이익 577억 원을 챙긴 것에 문제를 제기하고, 대장동 개발의 실무에 관여한 이 지사의 측근(?)이 개발 관련 비리에 연루되면서, 이 지사가 이러한 비리의 몸통이 아니냐고 주장하고 있다. 꼬리가 잡혔으니 지사직과 대선후보 경쟁을 취소하고 수사를 받으라고 압박하고 있다. 심지어 야당 유력대선주자는 이 지사에게 무기징역을 살게 해야 한다고 주장하고 있다. 선을 넘은 고약한 주장이다.
대장동 민관합동 개발 사업이 불법인가? 100% 공공기관(성남시)이 단독으로 개발 사업을 할 수 있었는데 민간부문 특히 화천개발에 특혜를 주기 위해 민관합작을 했는가? 언론과 야당 그리고 상위 정부 기관이 민관합작에 관한 반론을 제기하지 않았던 것을 볼 때 민관합작으로 성남시가 추진한 것에 대해서는 별로 문제가 없어 보인다. 그렇다면 문제가 되는 것은 성남시가 주도적으로 “성남의 뜰”이라고 하는 민관합작 시행사를 컨소시엄 형태로 설립하면서 설계한 초과수익 배분에 관한 것이다.
이 지사가 설계한 것으로 알려진 초과이익 배분 기제(Sharing Rule)가 합법적인 것인가? 이것이 합법적인 것이 아니라면 대장동 개발이 이루어지지 않았을 것이 아닌가? 이것이 합법적이지 않다면 개발이 되기 전에 상위 기관인 경기도청과 행정자치부 등에 의해서 통제를 받지 않았겠는가? 심각한 문제가 있는데도 상위 기관이 이것을 통제하지 않았다면 그것은 상위 기관의 도덕적 해이가 발현한 것이다. 이러한 도덕적 해이의 근원에는 개발 관련 세력의 로비가 있다고 필자는 생각한다.
초과수익이란 무엇인가? 그것은 개발을 통하여 발생한 수입에서 개발에 따른 비용을 제한 것을 말한다. 여기서 수입이란 개발의 결과물인 부동산 즉 아파트의 분양수입이고, 비용은 아파트를 건설하면서 발생한 건설비용을 포함하는 것을 말한다. 초과수익은 확률변수(Random Variable)로 아무도 예측할 수 없다. 아파트 분양을 하기 위해 지은 아파트의 가격이 어떻게 형성될지도 모르고 미분양이 속출할 수 있기 때문이다.
대장동 개발 초과이익 배분에 관한 기제가 합법적이라면, 화천대유가 계약에 기초하여 가져간 배당금이 얼마가 되든지 간에 이것에 문제를 제기할 수 없다.
사후적으로 성남시보다 사업에 참여한 민간 기업들이 더 가져간 것을 가지고 초과이윤 배분기제가 잘못되어 있다고 할 수 있나? 대장동 개발 사업과 같은 개발 사업을 실행하기 위하여 기제를 짤 때, 미래에 일어날 수 있는 모든 상황을 고려하여 사후적(Ex-post)으로 완벽한 기제를 사전적(Ex-ante)으로 짤 수 있는가? 그렇게 할 수만 있다면 민간부문의 참여를 유도(誘導)할 수 있는 최소한의 유인(Incentive) 즉 적정이윤만을 민간부문에 보장하면서 나머지 초과이익을 전부 공공의 이익으로 환수할 수 있다.
하지만 인간의 능력은 유한하여 미래에 일어날 수 있는 경우의 수를 예단할 수 없다. 따라서 사후적으로도 강력한 기제(Robust Mechanism)를 설정하는 것은 불가능하다. 이것을 전지전능한 신(God)도 아닌 인간에게 기대하고 요구한다면 그것은 난센스이다. 불확실성은 인간이 통제할 수 없는 신의 영역이다.
지금 화천대유가 초과이익을 과도하게 실현할 수 있었던 이유는 최근 주택 등 부동산 가격의 폭등에 있다. 코로나 19 위기와 더불어 정부의 저이자율 정책과 주택정책의 실패로 주택가격이 폭등한 것을 우리는 지금 경험하고 있지 않은가? 이러한 부동산 가격의 폭등을 2015년 대장동 개발이 시작될 때 누가 예측할 수 있었는가?
이 지사가 이러한 상황을 예측할 수 있었다면 굳이 대통령이 되기 위해 노력할 필요가 있나? 대한민국의 돈이 다 자기 것이 될 것인데.
야당은 지금 개발 사업과 관련하여 이 지사가 정치자금을 조성하지 않았는가 하는 의구심을 가지고 입증되지 않은 논리로 이 지사를 공격하고 있다. 만약에 이 지사가 이것과 관련하여 불법 자금을 조성했다면 지금이라도 대한민국의 미래를 위해서 모든 직에서 모든 정치적 야망에서 물러나기를 기대한다. 하지만 필자는 정치적 야망이 있는 이 지사의 목적함수는 공공의 이익을 극대화하는 것이라고 믿고 싶다.
초과이윤 배분 기제와 같은 민관개발의 의사결정에 관한 사항을 행정 라인의 감리 감독에 맡기고 부득이한 경우에만 사정 기관(검찰)이 관여하기 바란다. 물론 개발 사업을 추진하는 과정에서 발생하는 공적 부문 종사자 또는 사업주체자의 일탈 행위에 대해서는 준엄한 사법적 조치를 하는 것은 당연하다. 하지만 행정적 의사결정에 관한 사항은 범법행위가 일어났다고 특정할 수 없고, 불법적인 것이라고 법정에서 입증할 수 없는 경우가 많다. 이러한 행정적 의사결정의 수사에 귀중한 경찰과 검찰 자원을 투입해야 하는가? 대장동 개발 관련 초과이익 배분 논란, 행정의 영역인가? 사법적 판단의 영역인가? <김진옥 / 제주대학교 명예교수>
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