소규모 학교통폐합, 과연 재정적 효과가 있는가?
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소규모 학교통폐합, 과연 재정적 효과가 있는가?
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<2> 소규모 학교 통폐합 정책 비판
강봉수 제주대 교수 / 제주교육희망네트워크 대표

소규모 학교 통폐합 정책의 추진근거로 제주도교육청이 제시하는 복식수업의 폐해와 다양한 방과 후 프로그램 운영의 어려움에 대해서는 지난 글에서 타당성이 떨어진다는 점을 밝혔다(헤드라인제주 보도 2012. 10. 31). 도교육청이 소규모학교 통폐합정책을 추진하는 또 하나의 이유가 재정적 효과인 것 같다. 서귀포시교육청이 2009년에 제시한 관련 계획은 이 점을 분명히 밝히고 있기 때문이다. 한마디로 ‘적정규모’를 유지할 수 없는 소규모 학교를 운영하는 것이 교육재정의 비효율성을 초래한다는 것이다.

일단 도교육청이나 서귀포시교육청이 보는 적정규모의 학교란 본교는 60명, 분교장은 20명이다. 무슨 근거로 적정규모를 정했는지 모르지만, 지난 5월 교과부도 초중등교육법 시행령 일부개정령 입법예고에서 본교의 경우 학급당 학생 수를 최소 20명으로 하고, 초등의 경우 학년별 1학급을 원칙으로 6학급 등으로 정한 바 있다. 교과부의 정책은 강력한 반발에 부딪쳐 없었던 일로 되었지만 어느 나라도 학급당 학생 수를 일정 수의 이하로 제시할지언정 일정 수 이상으로 권고하는 나라는 없다. 여하튼 서귀포시교육청이 제시한 재정분석을 좀 더 보자.

강봉수 제주대 교수 / 제주교육희망네트워크 대표.<헤드라인제주>
학생 수 20명 이하 분교장일 경우 1인당 교육비는 도내 1인당 평균교육비(650만원)보다 90%가 증가(1,236만원)한다. 학생 수 60명 이하 본교일 경우 1인당 교육비는 도내 1인당 평균교육비보다 112%가 증가(1,378만원)한다.

그리고 학생 수가 100명일 경우는 1인당 교육비가 1,060만원이 들어가고, 500명 이상일 경우는 375만원으로 1인당 평균교육비보다 42%가 감소(375만원)한다는 것이다. 그리하여 소규모학교를 통폐합할 경우에 20명 기준으로 한 학교가 폐교될 경우 2억원 정도가 절감되고, 60명을 기준으로 할 경우에는 8억원 정도가 절감된다고 한다.

제주도교육청이나 서귀포시교육청의 논리의 기저에는 교육을 단순 경제논리로 보려는 신자유주의적 발상이 담겨있다. 자유와 경쟁을 담보할 수 있는 규모로 학교를 키우고, 이를 바탕으로 소규모 학교를 정리하여 학교운영 및 재정의 효율성을 지향하자는 논리이다. 적정규모이하의 학교를 줄이면 줄인 수 만큼 단위학교에 들어가는 비용이 절감될 수 있다는 생각이다.

서귀포시교육청이 제시하는 재정분석은 오로지 운영비와 인건비만을 대상으로 하고 있다는 점에서도 이러한 관점을 여실히 엿볼 수 있다. 사실 통폐합되어도 교직원은 해고할 수 없기에 인건비 절감은 거의 없고, 고작 운영비 몇 푼을 줄이는 경제논리로 교육효과를 재단해도 되는지 근본적인 의문이 든다. 교육효과는 단순 수치로 환산할 수 없는 장기적인 것이기 때문이다. 한국교육개발원의 관련 보고서는 이러한 고충을 담고 있다(이혜영 외, “농산어촌 소규모학교 통폐합 효과분석”, 2010).

한국교육개발원의 관련 보고서는 소규모학교 통폐합에 따른 수익 대비 비용의 경제효과분석을 위해 다음의 표와 같은 기준을 산정하고 있다.

수익

 
비용
교육공급자 입장
(교과부, 교육청)
교육수요자 입장
(학생, 학부모)
교육공급자 입장
(교과부, 교육청)
교육수요자 입장
(학생, 학부모)
•폐교의 인건비(교장, 교감, 교사, 행정직원, 비정규직 등)
 
•폐교의 학교운영비(교당, 학급당, 학생당 경비)
 
•폐교 자산의 활용수익
•통폐합 이후 통폐합 본교에서 지원되는 수익자 부담 경비
 
•통폐합 이후 향상된 학업성취도, 사회성 등 학생 개인의 성장과 발달
•통폐합 본교의 인건비(교장, 교감, 교사, 행정직원, 비정규직 등)
•통폐합 본교의 학교운영비(교당, 학급당, 학생당 경비)
•통학차량 유지비
•통폐합 본교에 대한 재정인센티브
•통학거리증가에 따른 피로감, 학업지장
 
•통학거리증가에 따른 학부모의 불편

위 표에서 수익산정 기준으로 제시하고 있는 <통폐합 이후 향상된 학업성취도, 사회성 등 학생 개인의 성장과 발달>이나 비용산정 기준인 <통학거리증가에 따른 피로감, 학업지장> 등은 단순 수치로 계산할 수 없는 것들이다. 또한 ‘학업성취도 및 사회성 등 학생 개인의 성장과 발달’이라는 기준은 통폐합 본교에서 더 교육적 효과가 큰지 소규모 학교에서 더 큰지에 대한 객관적 자료도 없을 뿐만 아니라 단순 수치화할 수 없는 장기적인 관점에서 판단해야 하는 기준인 셈이다. 지난 글에서 밝혔듯>이 나는 오히려 소규모 학교에서 더 큰 교육적 효과를 낼 수 있다고 여긴다.

수익 대비 비용의 산정 기준 자체의 문제는 차지하더라도 한국교육개발원은 소규모학교 통폐합으로 얻는 재정적 효과가 별로 없다고 보고한다. 보고서에 의하면 “2006~2010년의 통폐합에 따른 비용 대비 수익을 추정하면 ‘수익의 최소값/비용의 최대값’을 기준으로 할 경우에 수익/비용=0.95이며, ‘수익의 최대값/비용의 최소값’을 기준으로 할 경우에 수익/비용=1.25로 나타났다. 

비용 대비 수익의 비율이 약 1.1로 그다지 크지 않게 나타난 주된 원인은 통폐합 이후에 발생되는 순수한 통폐합의 효과라기 보다는 지원되는 재정인센티브가 차지하는 비중이 약 80%나 되기 때문인 것으로 보인다.”(220쪽)는 것이다.

제주도교육청도 통폐합에 따른 재정인센티브로 본교 폐지의 경우 20억, 분교 폐지 10억, 분교장 개편 1억원을 지원한다고 하였다. 이러한 막대한 재원이 어디서 나올 것인지 모르지만 한국교육개발원의 수익 대비 비용 산정 기준으로 할 경우 아마 수익보다 비용이 더 많지 않을까 생각한다.

특히 한국교육개발원의 보고서도 제주도교육청도 통폐합에 따른 교육재정효과만을 따지지 지역인구의 유출과 지역경제활동의 축소 등 막대한 사회적 비용에 대해서는 고려의 대상에서 제외되고 있다. 차라리 재정인센티브로 소규모 학교를 살리는데 써야 마땅할 것이다. <헤드라인제주>

<강봉수 제주대 교수 / 제주교육희망네트워크 대표>

*이 글은 헤드라인제주의 편집방향과 일치하지 않을 수 있습니다.


 



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경제가 우선? 2012-11-05 15:41:17 | 211.***.***.250
소규모 학교 계속 존치, 과연 교육적 효과는 우수한가?

마을의 유지도 중요하지만,

그 학생들이 마을 유지를 위해 희생당하는것은 아닌지요?

노을이 2012-11-05 14:57:48 | 119.***.***.234
두가지만 말씀드릴께요
먼저 지난 5월 교과부의 시행령 개정은 적정학교규모로 100명을 기준으로 했습니다. 뭐 내용에는 큰 차이가 없지만 태클은 아니구 그냥 사실 확인용입니다.
그리고 또 한가지 제가 생각하는 적정규모 학교는 초등학교의 경우 1교 36학급 이하 1080명 이하의 학교가 적당하다고 생각합니다.
교수님 말씀처럼 적정수 이상으로 기준을 정하는 데는 경제적 논리같네요.
교육적 논리라면 적정수 이하로 기준을 정해 과밀학급을 해소해야 할 것입니다. 한라초는 70학급이 넘어가니 하루빨리 학교를 두개로 나눠야...