제주 행정체제 개편 대안, '행정시장 직선제'로 결론
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제주 행정체제 개편 대안, '행정시장 직선제'로 결론
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제주행정체제개편위, '마라톤 회의' 끝 최종대안 선정
"시장 직선제가 가장 바람직"...도의회 설득 등이 관건

민선 5기 제주도정의 핵심 공약이었던 제주도 행정체제 개편과 관련해, 최종 대안은 '행정시장 직선제'로 결론이 났다.

제주특별자치도 행정체제개편위원회(위원장 고충석)는 29일 오전 10시30분 제주도청 기자실에서 기자회견을 갖고, 제주의 행정체제 개편방향의 최종 대안으로 '행정시장 직선제'를 선정, 제주도지사에게 이 내용의 권고문을 제출했다고 밝혔다.

행정체제개편위는 지난 23일에 이어 26일부터 29일 오전까지 잇따라 전체회의를 갖는 등 '마라톤 회의'를 통해 최종 대안을 선정했다.

   
제주특별자치도 행정체제개편위원회가 최종대안 선정결과에 대한 기자회견을 갖고 있다. <헤드라인제주>
   
제주특별자치도 행정체제개편위원회가 최종대안 선정결과에 대한 기자회견을 갖고 있다. <헤드라인제주>

행정체제개편위는 종전에 압축대안으로 제시된 △시장직선.의회 미구성안(행정시장 직선제) △시장직선.의회 구성안(기초자치단체 부활) 등 2개 대안에, 도의회가 제안한 '행정시 권강화 후 행정체제 개편'이란 안을 포함해 3개 대안을 놓고 장단점 비교분석 등 논의를 진행해 왔다.

고충석 위원장은 기자회견에서 "이 3개 대안에 대한 검토과정을 거치면서 대안의 선택기준을 지방자치 이념과의 부합성, 특별자치도를 통한 국제자유도시 추진의 수월성 확보, 대안의 실현가능성, 주민의 대안 수용 가능성 등으로 삼고 최종 대안을 선택했다"고 밝혔다.

고 위원장은 "결론적으로 제주도민의 여론은 어떤 형태든 현 제도에 대한 변화를 요구하고 있어, 따라서 행정시장에 대한 기능을 강화하는 보완책에 그치는 '행정시 기능강화안'과 법적.정치적 실현이 쉽지 않은 '시장직선.의회구성안'에 비해 '시장직선.의회미구성안'이 현실적으로 가장 타당하다고 판단돼, 이를 제주도지사에게 권고한다"고 밝혔다.

그는 "행정체제개편위는 이 안을 권고하면서 제주특별법을 개정해 2013년 12월 31일까지 그 근거 규정을 마련할 수 있다면, 2014년 6월 전국동시 지방선거부터 직선행정시장안을 실행할 수 있다는 점도 고려했다"고 덧붙였다.

즉, 내년 지방선거에서 당장 적용할 수 있는 점 등도 이번 대안선정에 있어서 감안했다는 것이다.

고 위원장은 "시장직선제는 제도적으로 보장된 임기동안 민의존중, 여론수렴과 주민불편 해소, 대민봉사, 소신행정에 있어 도지사가 임명한 행정시장보다 주민에 대한 밀착행정을 더욱 구현할 수 있을 것이라고 판단했다"고 말했다.

◇ 기초자치단체 부활..."가장 바람직한 안이나, 현실적 문제"

이번 3개 대안에 장단점 분석과 관련해, '기초자치단체 부활'안은 "앞서 제시한 기준 속에서 지방자치의 기본이념인 근린민주주의 관점에서만 본다면 이론적으로는 '시장 직선제'가 가장 바람직하다고 판단된다"고 밝혔다.

행정체제개편위는 "그러나 현실적으로 중앙정부가 2006년 7월 1일 제주특별자치도의 지위를 부여하면서, 기초자치단체인 시.군을 행정시로 통합하고 단층제로 전환한 점을 깊이 고려해야 할 것"이라고 말했다.

또 "이런 맥락에서 다른 시.도와는 달리 제주특별자치도만이 누리고 있는 특례를 모두 포기하고, 다시 2층제로 되돌아가겠다는 뜻인가 라고 반박할 때 중앙정부 및 정치권을 납득시키기가 현실적으로 용이하지 않을 것"이라는 점도 덧붙였다.

'제주특별법뿐만 아니라 '지방자치법' 등 관련 법령을 개정해야 하는 어려움이 있기 때문에 현실적으로 시행하기 쉽지 않은 점도 있다고 밝혔다.

◇ "골격 바꾸는 것 아니기 때문에 '주민투표'까지는 불필요 판단"

앞으로 이 안을 갖고 도민의견 총화방법으로 '주민투표'를 해야 하지 않느냐는 질문에 고 위원장은 "지난 2006년 행정체제 개편과는 달리, 이번에는 골격을 바꾸는 것이 아니기 때문에 굳이 주민투표까지 갈 필요는 없다고 생각한다"고 말했다.

◇ "행정시 구조, 3개 이상 행정시 체제로 재편" 제안은 왜?

고 위원장은 이와함께, "행정체제개편위는 현행 행정구역에 따라 행정시장을 선거하는 경우, 제주시 인구가 약 73.6%, 서귀포시 인구가 약 26.4%인 불균형적 구조 하에서는 도와 행정시, 행정시와 행정시간에 비정상적 갈등을 유발할 우려가 있으므로, 주민이 선출하는 직선행정시장의 행정구역은 향후에 최소한 3개 구역 이상으로 재조정하는 것이 바람직하다고 판단했다"면서 앞으로 2개 행정시 구조를 3개 시로 재편할 것을 제안해 다소 의아스럽게 했다.

이 행정구역 문제는 이번 행정체제 개편의 주된 논의와 벗어난 것인데다, 당장 최종 대안의 입법화를 위해 도민의견을 결집해야 할 시점에서, 오히려 행정구역 논의까지 추가토록 하면서 논점을 흐릴 소지가 있기 때문이다.

이번 행저체제개편위의 권고문에서 이 부분은 또다른 논란으로 이어질 전망이다.

◇ 내년 6월 지방선거 적용, 과연 가능할까?

그러나 행정체제개편위가 이날 최종 대안을 내놓았지만, 내년 6월 지방선거에서의 적용을 위해서는 시간적인 촉박함이 있고, 아직 도민 공감대가 크게 형성되지 않은 점 등을 놓고 볼 때 이 권고안이 원활하게 진행될지는 미지수다.

앞서 제주도는 지난 22일 확대간부회의를 통해 행정체제개편위가 최종 대안을 제시하면 이 안을 갖고 8월까지 도의회의 동의절차를 거치겠다고 밝혔다.

제주특별법 5단계 제도개선 과제에 포함시켜 도의회의 동의를 받은 후 정부와의 협의를 통해 연내 입법화하고, 내년 6월 지방선거에 반영될 수 있도록 한다는 계획이다.

그러나 박희수 제주도의회 의장은 행정체제 개편과 관련한 제주도와의 정책협의회 개최를 사실상 거부하고 나서, 제주도의 이 계획이 원만히 추진될지는 미지수다.

박 의장은 "기초자치단체 부활은 우근민 지사의 공약이었음에도 불구하고 지난 3년 적극적인 노력은 찾아보기 힘들었다"고 전제, "이제 와서 '행정시장 직선제'라는 대안으로 정책협의회를 제안하는 것은 의회에 책임을 떠넘긴다는 비판을 불러일으킬 수밖에 없다"면서 정책협의회 제안을 거부했다.

그는 "(내년 지방선거 적용을 위한 입법화 준비) 시간이 별로 없다"며 "지사께서 최소한의 노력이라도 했다는 평가를 받기 위해서는 바로 도민의견 수렴 절차를 거쳐 필요성이 인정된다면 정책협의회에 연연치 말고 즉각 정부를 상대로 추진해 나가면 된다고 생각한다"고 말했다. <헤드라인제주>

[전문] 제주도 행정체제개편위 도지사 권고문 제출 입장

제주특별자치도 행정체제개편과 관련
도지사에게 권고문 제출에 즈음하여 도민여러분께 드리는 말씀

존경하는 도민여러분 !

오늘 제주특별자치도 행정체제개편위원회는 현행 제주특별자치도 행정체제의 문제점을 개선하고, 가장 합리적인 행정체제개편모형을 모색하기 위하여 지난 2011년 4월 11일부터 27개월여 기간 동안 활동해 온 결과를 바탕으로 최종적으로 결정한 행정체제개편에 대한 권고 내용을 도지사에게 제출함에 앞서 도민여러분께 그 내용을 말씀드리고자 합니다.

1. 먼저 행정체제개편을 추진하게 된 배경과 행정체제개편위원회의 출범 배경부터 말씀드리겠습니다.


지난 2006년 7월 1일 종전의 제주도가 제주특별자치도 체제로 출범함에 따라 종전 4개시·군(제주시, 서귀포시, 북제주군, 남제주군) 체제를 2개 행정시(제주시, 서귀포시) 체제로 전환하여 운영하여 왔습니다.

도민들은 임명직 행정시장 체제를 경험해 본 결과, 행정시장의 권한이 미약하여 생활민원처리 지연, 행정서비스 질 저하, 주민참여의 제약 등 행정체제의 여러 문제점들을 피부로 느끼게 되면서 2010년 6월 지방선거 당시 시장만이라도 주민이 직접 뽑을 수 있게 해야 한다는 개편 요구가 제주지역 핵심이슈로 등장하게 되었습니다.

이에 따라 제주특별자치도는 합리적 행정체제모형 모색을 위하여 2011년 3월 9일 「제주특별자치도 행정체제개편위원회 설치․운영조례」를 제정하고, 이 조례에 따라 2011년 4월 11일부터 행정체제개편위원회(위원장 고충석, 이하 ‘행개위’라 한다)를 구성․운영하게 되었습니다.

2. 그동안 본 위원회는 행정체제개편이 도민사회에서 많은 관심을 가지고 있는 중차대한 사안인 만큼 모든 대안을 탐색하고 도민의견의 적극적인 반영과 심도있는 논의를 통해 최적의 행정체제개편 대안을 마련하고자 노력하여 왔습니다.

1) 본 위원회 설치·운영조례에 따라 2011년 4월 11일 도의회·행정시 추천인사 및 국내 지방자치 전문가 등 15인의 위원으로 구성된 본 위원회는 개편안을 선정하여 2014년 6월 4일 전국동시 지방선거에서 새로운 대안이 적용될 수 있도록 목표를 설정하여 추진하여 왔습니다.

2) 이러한 목표에 따라 2011년 8월 1일 본 위원회는 검토 가능한 개편대안 모색을 위해 한국행정학회에 행정체제개편 연구용역(2011. 8. 1∼2012. 8. 15)을 의뢰하였습니다.

3) 2011년 12월 19일 본 위원회는 연구용역진으로부터 현행체제에 대한 검토 가능한 12개 대안 중에서 5개 대안을 보고 받았습니다.

5개 대안은 ①현행유지안, ②시장직선안, ③읍면동 자치강화안, ④기초의회만 구성하는 안, ⑤시장직선 및 기초의회 구성안입니다.

4) 2012년 2월 21일 행개위는 제6차 전체회의에서 연구진이 제시한 5개 대안 중 도민 의견조사결과 선호도가 낮은 ‘현행유지안’과 ‘기초의회만’ 구성하는 안을 제외하였고, ①시장직선안, ②읍면동 자치강화안, ③시장직선 및 기초의회 구성안의 3개 대안을 검토 대상으로 압축하였습니다.

5) 본 위원회는 압축된 3개 대안을 중심으로 2012년 5월 30일부터 10월 29일까지 제주시 12회, 서귀포시 8회, 직능단체 설명회 3회, 토론회 2회, 총 25회의 도민설명회와 토론회를 개최하여 대안별 구체적 내용과 장·단점을 도민들에게 상세하게 설명하고 의견을 청취하였습니다.

동시에 3개 안에 대해 도민들이 어떤 안을 선호하는지를 파악하기 위하여 도민의견조사도 병행 실시하였습니다.

6) 본 위원회는 위 도민 설명회 기간 중에 제시된 도민의견 등을 반영하여 도민들이 보다 더 쉽게 이해할 수 있도록 3개 대안에 대한 명칭을 조정하였습니다.

‘시장직선안’은 ‘시장 직선․의회 미구성안’으로, ‘읍면동 자치 강화안’은 ‘읍면동장 직선․의회 미구성안’으로, ‘시장 직선 및 기초의회 구성안’은 ‘시장 직선․의회 구성안’으로 각각 변경하는 등 도민의견을 행정체제 개편 논의과정에 적극 반영하였습니다.

7) 2012년 8월 9일 본 위원회는 제10차 전체회의를 개최하여 그동안의 도민의견 조사 결과를 바탕으로 신중한 논의를 하였고, 압축된 3개 대안중 도민 선호도가 가장 낮은 ‘읍면동장 직선·의회미구성안’은 위원회 차원의 논의에서 제외하고, ‘시장직선·의회미구성안’과 ‘시장직선·의회구성안’ 2개로 압축하였습니다.

8) 이후 도의회는 행개위 운영 존속기한을 2013년 12월 31일까지 연장하는 관련 조례를 개정하면서, 압축된 기존 2개안 이외에 ‘행정시 권한강화 후 행정체제 개편안’까지 포함하여 도민의견을 충분히 수렴하도록 하라는 부대조건을 제시하였습니다.

이에 따라 본 위원회는 도의회의 의견을 존중하여 새 정부의 행정체제 개편과 관련한 정책방향을 고찰하면서 3개 대안의 장·단점과 실현가능성 등을 검토하였습니다.


3. 본 위원회는 도의회가 부대조건으로 제시한 행정시 기능강화안을 포함한 3개 대안을 검토한 바, 주요 내용은 다음과 같습니다.

1) 우선 ‘행정시 기능강화안’은 도지사가 행정시장을 임명하는 임명제를 유지하되, 제주특별자치도 전역에 걸쳐 통일적․획일적 처리가 요구되는 사무를 제외한 사무를 행정시장에게 위임하는 안입니다.

행정시장은 위임된 권한과 책임 하에 행정시 구역 내의 특수성과 다양성을 구현할 수 있는 행정을 스스로 펼쳐나갈 수 있게 됩니다.

또한 도지사가 시장에게 자치법규 발의요청권, 조직․인사권, 행정사무를 대폭 위임함으로써 시장은 주민복지, 삶의 질, 민원처리 등에 관한 생활행정을 독자적으로 처리할 수 있게 됩니다. 이 안은 도조례의 제·개정만으로도 실현할 수 있습니다.

2) ‘시장직선·의회미구성안’은 행정시에 의회를 두지 않되 시장을 직선하여 시장이 그 권한과 책임 하에 시의 특수성과 다양성에 맞게 처리해야 할 일체의 사무를 관장하게 하는 안입니다.

행정시장의 사무․재정에 관한 권한 및 조직․인사권의 위임 폭을 현행보다 대폭 확대하고, 행정시장을 직선(이하, ‘직선행정시장’이라 한다)함으로써 시장의 권한행사의 정당성 및 정치적 책임성이 강화될 것입니다.

직선 행정시장은 임기가 보장됨으로 안정적 시정운영이 가능하고, 시민의 정치적 지지기반을 바탕으로 일체의 사무를 처리할 수 있게 되어 행정의 책임성을 더 한층 강화할 수 있습니다. 이 안은 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 ‘제주특별법’이라 한다) 개정과 그에 근거한 관련조례 제․개정을 통해 실현할 수 있습니다.

3) ‘시장직선·의회구성안’은 현행 행정시를 기초지방자치단체로 전환하여 시장과 시의회의원을 모두 주민이 직선하는 안입니다.

시장과 시의회가 그 지역의 공공사무를 자주적으로 결정․처리하는 방식으로, 지방자치의 가치 실현을 위해서는 이론상 가장 이상적인 제도라고 할 수 있습니다.

이 안은 제주특별자치도 출범 이전에 이미 실행해 본 경험이 있기 때문에 도민들에게 익숙하고, 제도의 적용과 시행이 상대적으로 용이할 수 있습니다.

이 안은 국제자유도시 및 특별자치도라는 특수한 지위를 부여하여 단층제로 변경한 「제주특별법」외에 「지방자치법」등을 개정하면 실현할 수 있습니다.


4. 본 위원회는 위 3개 대안에 대한 검토과정을 거치면서 대안의 선택기준을 지방자치 이념과의 부합성, 특별자치도를 통한 국제자유도시 추진의 수월성 확보, 대안의 실현가능성, 주민의 대안 수용 가능성 등으로 삼고 최종 대안을 선택하기로 결정하였습니다.

1) 이상의 기준 속에서 지방자치의 기본이념인 근린민주주의 관점에서만 본다면 이론적으로는 ‘시장직선·의회구성안’이 가장 바람직하다고 판단됩니다.

그러나 현실적으로 중앙정부가 2006년 7월 1일 제주특별자치도의 지위를 부여하면서, 기초자치단체인 시․군을 행정시로 통합하고 단층제로 전환한 점을 깊이 고려해야 할 것입니다.

이런 맥락에서 다른 시․도와는 달리 제주특별자치도만이 누리고 있는 특례를 모두 포기하고, 다시 2층제로 되돌아가겠다는 뜻인가 라고 반박할 때 중앙정부 및 정치권을 납득시키기가 현실적으로 용이하지 않을 것입니다.

더욱이 이 대안은「제주특별법」뿐만 아니라 「지방자치법」등 관련 법령을 개정해야 하는 어려움이 있기 때문에 현실적으로 시행하기 쉽지 않은 대안이라 판단하였습니다.


2) 도의회가 부대조건으로 제시한 ‘행정시 기능강화안’은 현행 행정시장체제를 존치시키면서 도의 전체적 통일성을 요하는 광역적 사무를 제외한 사무를 행정시장에게 위임하여 민원처리상의 지연과 주민불편을 해소할 수 있는 장점이 있습니다.

하지만 도의 권한을 조례 제․개정 등을 통해 분산한다 할지라도 임명직 시장이라는 제도적 한계로 인해 주민 행정 수요 대응성 확보가 여전히 문제로 남게 됩니다.

3) 이에 비하여 ‘시장직선·의회미구성안’은 직선행정시장이 제도적으로 보장된 임기동안 민의존중, 여론수렴과 주민불편 해소, 대민봉사, 소신행정에 있어 도지사가 임명한 행정시장보다 주민에 대한 밀착행정을 더욱 구현할 수 있을 것입니다.

5. 제주도민의 여론은 어떤 형태든 현 제도에 대한 변화를 요구하고 있습니다. 따라서 행정시장에 대한 기능을 강화하는 보완책에 그치는‘행정시 기능강화안’과, 법적·정치적 실현이 쉽지 않은‘시장직선·의회구성안’에 비하여 ‘시장직선·의회미구성안’이 현실적으로 가장 타당하다고 판단되어 이를 제주특별자치도지사에게 권고합니다.

본 위원회는 이 안을 권고하면서 제주특별법을 개정하여 2013년 12월 31일까지 그 근거 규정을 마련할 수 있다면, 2014년 6월 전국동시 지방선거부터 직선행정시장안을 실행할 수 있다는 점도 고려하였습니다.

아울러, 본 위원회는 현행 행정구역에 따라 행정시장을 선거하는 경우, 제주시 인구가 약 73.6%, 서귀포시 인구가 약 26.4%인 불균형적 구조 하에서는 도와 행정시, 행정시와 행정시간에 비정상적 갈등을 유발할 우려가 있으므로, 주민이 선출하는 직선행정시장의 행정구역은 향후에 최소한 3개 구역 이상으로 재조정하는 것이 바람직하다고 판단하였습니다.

마지막으로 본 위원회는 이상의 최종안을 결정하는 과정에서 역사적 소명의식과 책임감을 가지고 임하였음을 말씀드립니다.


2013. 7. 29.

제주특별자치도 행정체제개편위원회 위원장 고 충 석

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