[종합] 제주형 행정체제 개편 공론화 용역에서 최대 관심사로 꼽혔던 행정구역 조정안에 대한 검토 분석결과가 10일 공개되자 지방정가는 물론 도민사회에 술렁임이 일고 있다.

그동안 논의돼 온 적합 대안 중 도민 선호도가 높게 나타났던 현행 2개 시(市) 체제는 분석대상에서 임의적으로 제외되고, 나머지 대안 중에서 1, 2순위가 제시됐기 때문이다.  

행정구역의 경우 도민 생활과 밀접한 연관이 될 수밖에 없어, 도민 개인적 선호도와 별개로 지역 단위에서 찬반 의견이 크게 분출될 가능성이 있다. 이번에 제시된 1, 2순위 대안에 대해 지방정가가 예의주시하는 이유가 여기에 있다.

제주특별자치도 행정체제개편위원회는 이날 오전 제주도청 탐라홀에서 제주도 행정체제 개편 공론화 용역 중간보고회'를 통해 행정구역 개편안에 대한 분석결과를 발표했다.

용역과정에서 검토된 행정구역 개편 대안은 총 8개안이다. 그러나 가장 유력시됐던 현행 2개 시 체제와, 5개 행정구역안 개편안은 제외하고 분석이 이뤄졌다.

이 결과 법적.행정 기준 등에 대한 '기준 충족도'에서는 국회의원 선거구 적용대안과 일치시키는 '3개 행정구역(서제주시, 동제주시, 서귀포시)' 안이 1순위로 제시됐다. 이어 동.서지역을 분리한 '4개 행정구역(제주시 동지역, 서귀포시 동지역, 동부 읍.면지역, 서부 읍.면지역)'은 2순위로 평가됐다.

1순위의 대안은 현행 제주시와 서귀포시 2개 행정시 체제로 돼 있는 행정구역을 국회의원 선거구와 일치시켜 3개 시로 재편한다는 안이다. 제주시 갑 선거구의 읍.면지역(한림.애월.한경.추자)과 더불어 동 지역에서는 삼도1.2동, 용담1.2동, 오라동, 연동, 노형동, 외도동, 이호동, 도두동이 '서제주시'로 편재된다.

제주시 을 선거구의 읍.면지역(조천.구좌.우도)과 더불어 동지역에서는 일도1.2동, 건입동, 화북동, 삼양동, 봉개동, 아라동, 이도1.2동이 '동제주시'로 묶어진다. 
 
2순위인 4개 행정구역 안은 △현행 제주시 동지역을 '제주시' △서귀포시 동지역을 '서귀포시' △동부지역 읍.면(남원읍, 성산읍, 구좌읍, 조천읍, 표선면, 우도면)을 아우르는 '동제주군' △서부지역 읍.면(한림읍, 애월읍, 한경면, 추자면, 대정읍, 안덕면)을 아우르는 '서제주군'으로 나누는 안이다. 

기준총족도 분석 결과를 보면, 전체적으로 △3개 행정구역안(국회의원선거구 적용) 27점 △4개 행정구역안(동서 분리) 26점 △5개 행정구역(동서분리) 25점 △3개 행정구역(경찰서 관할구역 적용) 25점(폐기) △4개 행정구역(남북 분리) 22점 △5개 행정구역(남북 분리 22점) △2개 행정구역(동서 분리) 22점 등이다.

현행 2개 행정구역 적용은 '20점'으로 8개 대안 중 가장 낮게 평가됐다. 평가항목은 행정참여도, 규모경제, 행정기관 접근성, 인구 형평성(균형성), 면적 형평성, 세수 형평성, 지역정체성(역사동질성) 등이었는데, '현행 2개 체제'가 가장 낮게 평가된 것이다. 

이는 다분히 평가에 의도성이 개입된 것으로 볼 수 있는 대목이다. 임의적으로 선정대상에서 제외시켰지만, 평가 점수 자체도 가장 낮다는 것이다.

1순위를 받은 3개 행정구역안(국회의원 선거구 일치)의 기준충족도를 항목별로 보면, 규모경제 면에서는 현행 2개 체제보다 낮은 점수를 받았으나 행정참여도, 행정기관 접근성, 인구 형평성(균형성), 면적 형평성, 세수 형평성 등에서 상대적으로 높은 평가를 받았다. 지역정체성(역사 동질성) 측면에서는 '5점'으로, 현행 2개 체제(7점)보다 낮았다.

4개 행정구역안의 경우 규모경제 면에서는 3개 체제보다 낮았으나, 행정참여도, 행정기관접근성, 지역정체성(역사 동질성)에서는 높은 것으로 평가됐다. 그러나 인구형평성, 면적 형평성, 세수 형평성에서는 3개 체제보다 낮게 평가되면서 2순위로 밀렸다.

결국 기준충족도에서는 '3개 체제'가 유력한 대안으로 떠올랐다.

◇ 직능단체 선호도는 왜 끼워넣기?...용역진, 2개 현행 체제 제외시킨 이유는?

검토분석과 별개로 진행된 직능단체 의견 수렴에서는 1순위는 '4개 행정구역' 안, 2순위로 '3개 행정구역' 안이 제시된 것으로 나타났다. 그러나 이는 조사 대상자들의 단순 선호도로, 과학적.체계적 분석과는 거리가 있다.

직능단체 의견수렴에 참여한 대상자가 누구인지는 명확히 공개하지도 않았다.

기준 분석도를 조사하면서 굳이 직능단체 의견수렴 방법을 끼워넣은 이유도 논란이다. 설령 도민사회 대표성 있는 여론 확인이 필요했다면, 객관성을 갖춘 여론조사를 실시하는 것이 타당함에도 직능단체 대표 의견수렴을 택한 부분에서 목적성에 의구심을 갖게 한다. 다분히 '여론의 다양성'을 확보했다는 것을 강조하기 위한 포장의 성격이 짙다.

용역진은 이번 대안 검토에서 현행 2개 행정구역 체제를 유지하는 안과 5개 행정구역 대안은 우선순위에서 임의 제외했다고 밝혔다.

용역진은 "2개 행정구역은 제주형 행정체제의 개편 목적인 주민 편의성과 주민 참여성 등의 가치를 현실적으로 실현할 수 없고, 인구를 비롯한 각종 편의시설의 편중 현상으로 지역 균형성이 확보될 수 없으며, 행정구역 개편을 통해서 실현하고자 하는 궁극적 목적의 하나인 지역경쟁을 촉진하기 어려운 구조적 한계가 있기 때문"이라고 설명했다.

이어 "최종적으로 대안선택 과정에서 현행체제가 비교대상이 됨으로써 검토대안으로서 논의될 필요성이 없다고 판단했다"고 덧붙였다.

그러나 용역진의 이 설명은 납득하기 어렵다는 것이 지방정가에서 나오는 주된 평이다. 제주형 행정체제 개편이라는 목적에서는 새로운 행정체제로 나아간다는 차원에서 현행 체제 이외의 방법을 대상으로 하는 것은 당연하지만, 행정구역을 몇 개로 나눌 것인가라는 부분에서 현행 2개 체제를 제외시켰다는 것은 설명력이 떨어진다. 

용역진이 생각하는 대안으로 접근하도록 의도적으로 배척시켰다는 의구심을 갖게 하는 대목이다.

행정체제 개편에서 새로운 대안은 필수적 요소라 하더라도, 행정구역을 몇개로 조정할 것이냐의 문제는 별개의 차원이기 때문이다. 즉, 행정체제 개편 논의에서 기초자치단체 도입으로 결론이 나더라도, 행정구역은 현행 2개 체제를 그대로 유지할 수 있다는 것이다. 그럼에도 마치 현행 2개 유지는 행정체제 개편 취지와 맞지 않다는 용역진의 설명은 정해놓은 수순, 즉 '답정너' 논란을 다시 소환할 가능성이 크다.  

5개 행정구역 대안을 제외한 이유에 대해서는, "제주형 행정체제의 개편 목적인 주민 편의성과 주민 참여성, 지역경쟁의 촉발 등에서 유리함에도 불구하고, 제주시의 분할로 인해 동일의 도시생활권이 분리되는 동시에 법적으로 일반시의 분할이라는 행정구역 설계 원칙에 부합하지 않기 때문으로 간주할 수 있기 때문"이라고 밝혔다.

◇ 행정구역 개편 따른 청사비용, 인건비 추산 결과는?

이번 용역에서는 행정구역 개편에 따른 추계비용 및 비용효과분석 등도 제시했다.

청사비용의 경우 행정시장 직선제는 의회 건물이 불필요해 시군구 기초단체보다는 적게 들 것으로 예측됐다.

우선 2개 구역은 △현행 '남북 체제'를 '동서 체제'로 전환할시 1306억5373만원 △시군구 기초단체 도입시 1592억1730만원이 제시됐다.

이어 3개 구역을 도입하는 경우에는 청사비용이 추가로 들지 않을 것으로 분석했는데, 그 이유로 지금의 제주도청 2청사 및 옛 제주경찰청 청사를 매입하면 청사 신설이 불필요하다고 제시했다.

이밖에도 ▲4개 행정구역은 △행정시장 직선제 청사비용 746억1168만 △시군구 기초단체 청사비용 896억7648만원 ▲5개 구역 △행정시장 직선제 746억1168만원 △시군구 기초단체 896억7648만원으로 분석됐다.

인건비와 관련해 2개 구역으로 나눌 경우 추가적인 인건비는 없을 것으로 나타났다.

그러나 ▲3개 구역으로 나눌 경우 △행정시장 직선제 94억1784만원 △시군구 기초단체 97억9193만원 ▲4개 구역 △행정시장 직선제 349억308만원 △시군구 기초단체 352억7717만원 ▲5개 구역 △행정시장직선제 786억9462만원 △시군구 기초단체 790억6871만원으로 제시됐다.

결론적으로 청사비용과 인건비는 3개 구역의 경우 공무원 212명이 증가하면서 총 98억원 정도가 소요되고, 4개 구역은 본청과 의회청사 각 2개씩 추가 건립해야 하고 공무원 790명이 증원되면서 총 1249억원이 소요될 것으로 제시했다.

◇ 공론화 절차 재개...11월 25~26일 숙의토론, 도민 판단은?

행개위는 이날 중간보고회에서 제시된 행정구역 적합대안에 대해 앞으로 전문가토론회, 도민경청회, 여론조사 및 2030 청년포럼을 개최하고, 그 결과를 도민참여단에 전달할 예정이다.

이어 오는 11월 25일과 26일 열리는 제3~4차 도민참여단 숙의토론회에서 행정체제 및 행정구역을 포함한 제주형 행정체제 후보대안을 선정하게 된다.

앞으로 행정구역 개편 공론화 일정을 보면 오는 12일 제주문학관에서 전문가 토론회를 시작으로 16~20일 도 전역(16개 지역)에서 도민경청회를 개최한다.

이어 오는 23일부터 26일까지 도민여론조사, 11월 4일 2030 청년포럼, 11월 22일 도민토론회를 운영할 계획이다. 

이후 오는 12월까지 행정체제 주민투표 실행방안 및 개편 권고안을 제시할 예정이다.

박경숙 행정체제개편위원장은 “행정구역에 대한 도민 공론화 과정에 많은 도민들의 참여와 관심을 당부한다”며 “도민 주도적으로 행정체제 개편을 결정할 수 있도록 최선을 다하겠다”고 말했다.

◇ 여론조사 결과와 다른 용역결과, 도의회도 우려

한편, '제22대 총선 공동보도 및 전략적 제휴' 업무협약을 맺은 <헤드라인제주>와 KCTV 제주방송, 뉴제주일보, 한라일보 등 언론 4사가 지난 추석 연휴를 앞두고 국내 여론조사 전문기관인 한국갤럽에 의뢰해 제주도민 1502명을 대상으로 실시한 지역현안 관련 여론조사에서는 '현행 2개 체제 유지' 안이 우세한 점이 확인된 바 있다.

행정구역을 몇 개로 나누는 것이 좋다고 생각하느냐는 질문에, '현행대로 2개로 유지'라는 응답이 63.0%로 가장 많았다. 이어 '4개로 조정' 20.1%, '3개로 조정' 10.6%, '5개 이상으로 조정' 2.5% 순이다.   

행정체제 개편 대안에서는 '기초자치단체 도입'(49.0%)과 '행정시장 직선제'(42.6%) 2개 대안을 놓고 의견이 팽팽했지만, 행정구역 조정에서는 현행대로 유지해야 한다는 여론이 강했다. 

이번 행정구역의 '현행 2개체제 유지' 여론이 높아진 것은 '행정시장 직선제'를 선호하는 도민들의 선택이 더해져 나온 결과로 풀이되고 있다. 

그런데 도민사회 선호도와는 전혀 다른 결과의 용역 분석결과가 제시되면서 앞으로 도민사회 적지 않은 논란으로 이어질 전망이다.

실제 김경학 제주도의회 의장은 10일 오후 열린 제421회 임시회 개회식에서 행정구역 분석결과에 대한 강한 의문을 제기했다.

김 의장은 "언론사 여론조사에서 60% 이상 지지를 받았던 현재와 같은 2개 시 체제를 유지하는 안은 적합대안에서 임의적으로 제외했다"면서 "도민이 원하는 방향으로 가겠다고 해놓고 도민이 원하는 안을 적합대안에서 제외한 이유를 설명해야 할 것"이라고 지적했다.

또 "공무원 수와 소요 비용 역시 현실을 제대로 반영하지 않은 것으로 보이며 청사위치와 청사건축비, 구역 분할시 재정여건 분석 등에 대해서도 구체적인 설명이 부족해 보인다"고 꼬집었다.

김 의장은 "3개 구역으로 조정할 경우 공무원 정원은 212명 증가하고 청사는 기존의 것을 활용해 98억원 정도가 들어갈 것이라고 예측했다"면서 "4개 구역으로 조정할 경우 공무원은 790명 증가하고, 청사비용으로 896억 원, 총 1249억원이 필요할 것으로 전망했는데, 만약 행정체제를 개편할 경우 상당기간 이 체제를 유지하게 된다"고 했다.

그는 "그만큼 제주의 미래에 막대한 영향을 미치게되는 것"이라며 "의회에서는 이번 중간보고회에서 발표한 내용을 철저하고 면밀하게 분석할 것이고, 의회도 도민들의 판단을 돕도록 행정체제개편에 대한 정보를 제공하도록 노력하겠다"고 밝혔다.

그러면서, "행정체제 개편이 도민이 원해 추진하는 것이라면 도민들이 선호하는 2개 시 체제도 적합대안에 포함해 객관적이고 공정한 정보제공과 합리적 토론을 바탕으로 도민들이 선택할 수 있도록 해야 할 것"이라고 강조했다. <헤드라인제주>