제주형 행정체제 도입과 관련해 도민 의견을 수렴하기 위한 공론화가 본격적으로 추진되고 있는 가운데, 더 이상 '이름만 특별자치도'가 되지 않도록 이번에는 행정체제 개편 방안이 결정돼야 한다는 전문가 의견이 제시됐다.

제주도 행정체제개편위원회는 9일 오후 4시 제주벤처마루 10층 대강당에서 제주도 행정체제 성과분석과 개편방향을 주제로 '제주형 행정체제 도입 등을 위한 공론화 제1차 전문가 토론회'를 개최했다.

이날 제주도 행정체제개편위원회 위원인 김광구 경희대학교 행정학과 교수가 좌장을 맡고 금창호 한국지방행정연구원 석좌연구위원이 주제발표를 진행했다.

이어 강형기 충북대 명예교수(전 한국지방자치학회장)와 강호진 제주대안연구공동체 공동정책센터장, 김승종 제주일보 기자, 안영훈 전 지방행정연구원 연구위원, 한동수 제주특별자치도의회 의원이 참여한 토론이 진행됐다.

◇ "제주도 행정체제 개편, 전문가 아닌 시민이 선택할 일"

첫 토론자로 나선 강형기 명예교수는 "이제 실험은 끝났다"며 전문가가 아닌 시민들이 제주도 행정체제 개편 방향을 결정해야 한다고 주장했다.

강 교수는 "그동안 특별자치도를 운영하며 문제점이 도출됐다"며 "이제 제주도 행정체제 개편은 전문가가 아닌 시민이 선택할 일"이라고 말했다.

그는 "도민은 현행 체제가 개편 전과 비교해 행정비용이 절감되지 않았고, 지역 간 불균형은 더욱 심해졌다고 생각한다"며 "행정체제 개편 찬성 공무원은 59.8%, 주민은 6.14%, 공무원의 69.1%가 기초단체 설치 바라는데, 이는 과거 특별자치도 출범에 동의한 도민 57%의 찬성을 능가한다"고 말했다.

이어 "다만 지역 정치권에서는 기초단체 부활시 도와 기초단체 정책대립 가능성을 우려한다"며 "이 부분은 서울특별시 또는 광역시의 '자치구'가 가진 제도적 위상 부여하는 방안이 대안이 될 수 있다"고 말했다.

또 "기초지방자치제가 부활한다면 굳이 '읍면동장 직선제'는 필요없을 것"이라고 덧붙였다.

◇ "지금은 이름만 특별한 '보통 자치도'...도민들에 명확한 로드맵 제시해야"

강호진 센터장은 "과거 특별자치도 출범 당시 기초자치단체 폐지가 과연 '혁신안'인지는 의문"이라며 "이 결정으로 주민들의 참정권 후퇴와 특히 서귀포.남군 주민자치권이 말살됐다"고 진단했다.

이어 "행정의 효율성을 빌미로 도지사의 권한 집중 폐단이 지속됐다"며 "당초 목적대로라면 지금의 어정쩡한 행정조직이자 법인격도 없는 중간조직 성격인 지금의 행정시는 폐지됐어야 한다"고 지적했다.

그는 "지금은 이름만 특별한, 특별할 것 없는 보통 자치도"라며 "나아가 평균 이하 자치도가 되는지에 대한 냉정한 평가가 필요하다"고 말했다.

강 센터장은 "제주도가 추진하는 포괄적 권한이양은 쉽지 않은 여정"이라며 "실효성 있는 행정체제 개편을 위해서는 제주특별법 제10조(행정시의 폐지.설치.분리.합병 등), 제8조(지방의회 및 집행기관 구성 특례) 조항 개정이 선행돼야 한다"고 강조했다.

또 "도민사회에 명확한 로드맵을 제시해 행정체제 개편에 대한 도민 피로감 없애야 한다"며 "쟁점을 명료화 하고 실제 투표용지에 들어갈 내용 등을 명확히해 도민의견 수렴해야 한다"고 주문했다.

◇ "앞서가는 모델.방식 제시해야...연방제 준하는 자치권 논의해야"

김순은 객원연구원은 "지금은 향후 진행될 자치분권형 헌법개정을 염두에 둔 자치권 확대 차원에서 논의돼야 할 단계"라며 연방제에 준하는 자치조직권의 확대 차원에서 논의돼야 한다고 제안했다.

김 연구원은 "특별자치도 출범 당시 시.군 폐지한 행정시로 출발하며 효율성은 높였지만, 이와 함께 민주성 및 형평성 훼손이 예상됐다"며 "특별자치도 출범 이후 기초자치단체 도입 또는 행정시장 직선제, 행정시장 의무예고제, 읍면동장 직선제, 읍면동 대동제 등 논의됐다"고 말했다.

이어 "제주특별자치도와 세종특별자치시가 자치분권 1.0이었다면, 지금 자치분권 2.0의 분위기"라며 "이런 상황에서 행정체제 논의는 매우 타당하다. 향후 특별자치도의 전환이 필요하다"고 말했다.

그는 "주민주권, 자치분권형 균형발전, 지방시대 등 환경에서 타 시.도에 선행하는 행정체제 모델 및 방식 등이 시대적 가치가 돼야 할 것"이라며 "새로운 지방자치법에는 기관 구성의 다양성 등 주민의 권한 강화됐는데, 이 정신을 반영하는 입법이 돼야 한다"고 말했다.

또 "지금은 향후 자치분권형 헌법개정을 염두에 둔 자치권 확대 차원에서 논의돼야 할 단계"라며 "연방제에 준하는 자치조직권의 확대 차원에서 논의될 수 있는 과제로, 우리가 주인인 주민자치 정신에 따라 행정체제 등 자치조직권을 제주도에 이양하는 헌법안을 장기적으로 구상하는 것이 제주특별자치도의 다음 행보가 돼야 한다"고 당부했다.

◇ "행정체제 개편, 다수 찬성...선입견 없는 도민 입장 확인 필요"

김승종 논설실장은 "행정체제 개편 필요성은 특별자치도 출범 이후부터 지속 제기돼 왔다"며 "최근 제주형 행정체제 도입 용역 중간보고서에 따르면 행정체제 개편에 대해 공무원 59.8%, 도민 61.4%가 찬성했다. 행정체제 개편을 바라는 도민들이 절대 다수"라고 강조했다.

김 실장은 "기초단체 설치 질문은 공무원만 대상으로 이뤄지고 도민 인식조사에서는 빠져서 아쉽다. 도민대상 조사도 했으면 선입견 없는 도민의 입장 확인할 수 있지 않았나 생각한다"며 "새로운 행정체제 도입 논의에 대해 모르는 도민 비율이 61.8%에 달하는데, 도민 경청회 등을 통해 많은 노력 기울여야 한다"고 지적했다.

이어 "11월까지 주민투표안 제시한다고 하는데, 전반적인 일정이 촉박하다 생각한다"며 "제주형 행정체제 모형안을 설계한 후 여론조사를 한다고 하는데, 개인적으로는 여론조사 먼저 실시한 후 행정체제 모형안을 만드는게 도민의 뜻 제대로 반영하는 것이라 생각한다"고 제시했다.

◇ "행정구역 5~6개는 과다...기관구성 등 경우의 수 단순화 해야"

한동수 의원은 "5~6개 이상의 행정구역 크기는 바람직하지 않다 생각한다"며 "행정구역 개수, 기관구성의 다양화까지 너무 많은 경우의 수를 만들어 논의와 의사결정을 어렵고 복잡하게 하지 말아야 한다"고 말했다.

한 의원은 "제주특별자치도 출범으로 적지 않은 성과 있었지만, 시.군 폐지로 인한 행정의 민주성 및 주민참여 약화, 지역간 불균형 문제 등 지속적으로 문제가 제기됐다"며 "결국은 행정의 효율성과 민주성을 어떻게 조화시키느냐 문제로 귀결된다"고 진단했다.

이어 "지난해 6월 제8회 전국동시지방선거 과정과 그동안의 의정활동을 통해 체감한 지역 주민의 전반적인 민심은 '기초자치단체 부활'을 원하고 있다"며 "최근 여러 시.도에서 기초단체를 폐지하지 않고 특별자치도 추진하는 여건 고려하면, 현행 제주특별자치도 권한.특례 유지하면서도 기초단체장 선출하는 '기초자치단체 부활'에 대해 충분한 검토가 필요하다"고 말했다.

한 의원은 "주민수용력 높일 수 있는 행정체제 모형과 대안이 필요하다"며 "행정체제 개편의 필요성은 대부분 공감하나, '어떻게 할 것인가' 각론으로 들어가면 개인과 집단의 이해관계 및 지역 특수성, 정치적 이데올로기 등이 결부되며 복잡하게 얽혀 난해한 문제가 돼 버린다"고 지적했다.

그는 "국회의원 선거구는 법에 따라 엄격한 인구비례로 정해지나, 제주는 산남.산북이라는 지리적 역사적 특성이 매우 크게 작용했고, 결과적으로 인구불균형 심화 및 행정의 비효율 등 다양한 문제가 발생했다"며 행정체제 개편을 통해 자치권을 갖게 되는 행정구역의 크기는 △재정능력 △지방 사무처리의 양 △공공서비스 제공의 효율성 등이 종합적으로 고려돼야 한다고 제시했다. 

또 "비용과다와 지역 분절을 초래할 수 있는 5~6개 이상의 행정구역 크기는 바람직하지 않다 생각한다"며 "기초단체 부활 여부, 행정구역 개수, 기관구성의 다양화까지 너무 많은 경우의 수를 만들어 논의와 의사결정을 어렵고 복잡하게 하지 말아야 한다"고 말했다.

이어 "도지사 공약 스케쥴에 얽매여 급하게 추진하기 보다는, 경우에 따라서는 일정에 개의치 말고 충분한 공론화 거칠 필요 있다"고 당부했다.

한 의원은 "새로운 기초자치단체가 제주특별자치도가 출범하면 현행 제주특별법은 '제주특별자치도 기본법'으로 법의 목적과 명칭, 포괄적 권한이양 등 자치분권의 권한 수준을 대폭 끌어올리도록 제주특별법 전부개정을 함께 추진할 필요가 있다"며 "또 제주특별자치도의 위상 강화를 위해 헌법적 지위 확보에 대한 공론화도 지속 추진해야 한다"고 말했다. <헤드라인제주>