제주특별법 입법체계를 정비하고 자치입법권을 강화하기 위한 '포괄적 권한이양'을 권한이양 대상 법 조문에서 '위임하지 않는' 조항만을 나열하는 네거티브(negative list system) 방식으로 추진하는 방향이 검토되고 있다.

제주특별자치도는 2일 오후 2시 30분 제주도청 본관 4층 탐라홀에서 '포괄적 권한이양 방식 적용 제주특별법 전부개정안 마련' 연구용역 1차 중간보고회 및 정책토론회를 개최했다.

지난해 11월 발주된 이 연구용역은 한국지방자치법학회가 맡았다.

용역진은 지금까지의 단계별·조문별 권한이양 방식을 포괄이양 방식으로 획기적으로 전환하기 위해 기준과 쟁점 등을 검토하고 고도의 자치권 확보와 실질적 지방분권 실현을 위한 제주특별법 전부개정안을 마련하게 된다.

이날 토론회에서는 용역진이 제주특별법 481개 전 조문을 대상으로 분석해 포괄이양 방식을 적용한 결과가 공유됐다.

◇ "권한이양, '제외대상 빼고 모두 이양' 네거티브 방식이 효율적"

용역진의 윤현석 책임연구원은 포괄적 권한이양의 개념, 이양기준과 원칙, 필요성을 중심으로 ‘포괄적 권한이양 방식이 적용된 개정안’을 예시로 현재까지 추진상황과 분야별 핵심내용을 발표했다.

용역진은 제주특별법이 7차례에 걸쳐 제도개선이 이뤄지는 과정에서, 법률 내의 일부 조항에 한해서만 권한 행사 주체를 제주도로 이양해 왔다고 평가했다.

특히 중앙행정권한이나 사무의 제주 이양의 방식이 조문별 특례 중심으로 추진돼 정책영향력이 큰 권한이양이 제한적으로 이루어지거나 정책의 완결성을 확보할 수 있는 권한이 포괄적으로 이양되지 않은 문제가 발생하고 있다고 진단했다.

용역진은 또 제주특별법의 입법목적인 자치권 보장과 행정규제의 폭넓은 완화와 국제적 기준의 적용을 통한 국제자유도시의 실현이라는 취지를 충분히 살리지 못하고 있다고 지적했다.

이어 제도개선 3~4단계에서 이루어진 법률단위 권한이양방식은 대상을 확정하는 방식을 정함에 있어서 ‘권한이양 대상이 될 수 있는 사항을 열거하는 방식(positive list system, ‘포지티브 방식’)을 채택했지만, 고도의 자치권 실현에 다음과 같은 한계가 나타났다고 판단했다.

그러면서 용역진은 법률단위 일괄이양 포지티브 방식 한계를 극복하는 대안으로 법률단위 일괄이양 네거티브 방식을 활용한 포괄적 권한이양 방식을 검토하고 있다고 밝혔다.

네거티브 방식은 개별법상의 중앙행정기관의 장의 권한을 도지사로 이양하지 않거나, 대통령령 또는 부령, 총리령 가운데 조례로 위임하지 않을 조문이나 조항만을 나열하고, 그 외의 모든 조문이나 조항은 도지사에 이양하거나 도조례로 위임하는 방식이다.

용역진은 네거티브 방식에 의한 법률단위 권한이양이 포지티브 방식보다 비교적 넓은 영역을 제시함으로써 지방의 자주적인 결정권과 선택권을 확대하는 등 더 강력한 지방정부의 자치권 부여를 의미한다고 설명했다.

또 개별 법률상의 실시단계에서의 권한에 한정해 특례를 인정하는 부분적․개별적 권한이양이 아니라 제주자치도가 지역의 과제에 대해 그 업무의 제도설계로부터 기획입안, 기준설정, 조정, 관리집행까지를 가능한 한 종합적․주체적으로 해결하는 것이 가능하도록 자기 완결적으로 권한을 이양하게 된다고 말했다.

용역진은 네거티브 방식이 개정 조문이 적어지고, 개별법의 개정이나 조문 또는 조항의 신설에 영향을 적게 받는 장점이 있는 반면, 개별법이 개정돼 조문이 신설되면 도지사의 의지와는 상관없이 도지사로 이양되거나 도조례로 위임되는 문제가 있을 수 있고, 개별법이 제정되면 이를 즉각 반영시키지 못하는 문제는 그대로 남는 단점이 있다고 설명했다.

◇ "국방.외교.사법 등 국가사무 제외...개발.보전 균형 맞출 수 있는 사무 이양"

용역진의 중간보고에 이어 제주도 및 제주도의회, 교육청 등 제주특별법 관련 기관 등이 중간보고 결과에 대한 의견을 교환하는 토론회가 진행됐다.

참가자들은 포괄적 권한이양 우선 대상사무로 국방, 외교, 사법, 국가표준, 금융정책, 산업정책 등 국가사무는 제외하고, 자치사무 영역을 중심으로 논의했다.

또 제주도의 자연·지형·역사·인문적 특성을 살려 제주다움을 창의적으로 살리면서 개발과 보전의 균형을 이뤄나갈 수 있는 사무와 도내에서 자기완결이 가능한 사무를 이양하는 방안에 대해 중점 검토했다.

중간보고회 이후에는 오영훈 도지사와 용역진과의 면담이 이어졌다.

오영훈 지사는 용역진행상황과 도정 정책방향에 대한 의견을 공유하며 대내외적으로 공감대를 형성할 수 있도록 내실 있는 용역 추진을 당부했다.

오 지사는 “지금까지 시도해보지 않은 포괄이양 방식은 타 시도와는 차별화된 입법방식으로 법리적인 부분이 충분히 검토돼야 공감대를 확보할 수 있을 뿐만 아니라 제주가 얻을 수 있는 이익이 무엇인지에도 초점을 맞출 필요가 있다”고 말했다.

이어 제주가 지속적으로 성장할 수 있는 산업 혁신분야, 제주의 환경자산을 보전하고 활용할 수 있는 분야, 도민이 체감할 수 있도록 삶의 질 향상에 기여하는 제주다운 정책을 펼 수 있는 분야의 법률을 중점적으로 검토해 줄 것을 당부했다. <헤드라인제주>