연방제 수준 자치권보장 약속 불구 제외
문재인 대통령이 26일 대통령 임기를 4년 연임제로 바꾸는 권력구조 개편을 주 내용으로 한 개헌안을 발의했다.
그러나 제주사회에서 강력히 요청됐던 '특별지방정부' 명문화는 제외돼, 제주특별자치도의 헌법적 지위 확보는 사실상 좌절됐다.
아랍에미리트(UAE)를 공식 방문 중인 문 대통령은 이날 국무회의를 통과한 헌법 개정안의 국회 송부와 공고를 전자결재로 재가했다.
이날 발의된 헌법 개정안의 '제9장 지방자치' 관련 조문을 보면, 기존 지방자치단체라는 명칭을 지방정부로 바꾸고 지방행정부의 조직 구성과 운영에 대해 지방정부가 정하도록 하고 있다(제122조).
또 주민들이 직접 지방정부의 부패와 독주를 견제할 수 있도록 주민발안, 주민투표 및 주민소환의 헌법적 근거를 신설했다(121조).
지역의 특색에 맞게 정책을 시행할 수 있는 기반을 마련하기 위해 지방정부의 자치입법권이 보다 폭넓게 보장되도록 '법령의 범위안'에서 조례를 제정할 수 있도록 하던 것을 '법률에 위반되지 않는 범위에서' 조례를 제정할 수 있도록 하는 '자치입법권 강화' 조항도 신설됐다(123조).
자치재정권 보장 및 재정조정제도 관련 조항도 새롭게 추가됐다(124조).
전체적으로 지방정부의 자치조직권 및 자치입법권, 자치재정권 등이 헌법적 권리로 명문화된 것이 특징이다.
그러나 이는 전국 17개 시.도 공히 적용되는 것이지, 국내에서 유일한 단일광역행정체제로 운영되는 제주특별자치도에 대해서는 어떠한 명시적 내용도 추가되지 않았다.
노무현 참여정부 시절인 2006년 7월1일 출범한 제주특별자치도는 당시 국방.외교.사법을 제외한 모든 권리를 이양하는 연방제 수준의 고도의 자치권이 보장될 수 있도록 한다는 것이 목표로 제시됐다.
하지만 이후 정부는 지역형평성 논리 등을 들며 제주특별자치도가 요청한 제도개선 특례를 극히 선별적으로 수용하면서 제주도민들의 만족도는 크게 떨어지고, '무늬만 특별자치도'라는 힐난이 이어져 왔다.
문재인 정부 출범한 후인 지난해 8월 국무총리 주재 제주특별자치도 지원위원회 회의에서도 제주도가 제출한 6단계 제도개선안 90건의 특례요청 사항 중 절반도 안되는 42건만 '수용'하고, 나머지 48건은 '불수용' 처리했다.
이번 특별자치도의 헌법적 지위 확보를 위한 '특별지방정부' 조항 명문화는 제주특별자치도는 물론이고 제주특별자치도의회, 집권여당인 더불어민주당 제주도당을 비롯한 각 정당 등에서 한 목소리로 요청돼 온 사안이다.
그러나 정부 발의안에 이의 내용을 배제시키면서, 제주사회가 술렁거리고 있다.
제주도의 한 관계자는 "헌법 개정안의 내용을 보면, 지방정부의 종류도 법으로 규정하도록 미뤄 버렸다"고 지적하며, "지금 특별법이 있음에도 정부부처에서는 형평성 논리를 들이밀고 있는데, 그래서 헌법적 근거를 명시할 수 있도록 한 것인데..."라며 아쉬움을 피력했다.
이 관계자는 "참여정부에서 기본구상안에 2단계로 해서 헌법에 반영하는 내용이 있었다"면서 "그런데 이번 개헌안은 국가가 약속을 저버린 것 아닌가 하는 생각이 든다"고 말했다.
앞서 원희룡 제주도지사는 지난 21일 긴급성명에서 "제주특별자치도 분권모델을 완성하기 위해서는 헌법적 지위확보가 반드시 필요하다는 게 도민들의 일관된 생각이고, 문 대통령도 선거공약과 국정과제로서 약속한 바 있다"고 강조했다.
그는 "특별지방정부의 헌법적 근거 없이는 전국 통일성과 지역 형평성이라는 부처의 논리에 막혀 특별자치가 실현될 수 없다"면서 "제주특별자치도의 헌법적 지위는 2005년 국가가 약속한 사항이고 제주도민의 오래된 숙원사항이었다"고 역설했다.
원 지사는 "이에 따라 100만 내외 도민의 열망과 시도지사협의회 및 지방분권 전문가들의 의견을 모아 '특별지방정부' 설치 근거를 국민개헌자문특별위원회의 헌법개정 자문안에 반영한 것"이라며 "그러나 이번에 발표된 개헌안은 '특별지방정부'의 헌법적 규정을 배제하고 법률 차원으로 위임함으로써 도민 열망을 저버렸다"고 비판했다.
한편 개헌안을 접수 받은 국회는 현행 헌법 제130조 1항에 따라 60일 이내 의결을 해야한다. 26일 기준으로 60일은 5월24일이다. <헤드라인제주>
제9장 지방자치 제121조 ① 지방정부의 자치권은 주민으로부터 나온다. 주민은 지방정부를 조직하고 운영하는 데 참여할 권리를 가진다. ② 지방정부의 종류 등 지방정부에 관한 주요 사항은 법률로 정한다. ③ 주민발안, 주민투표 및 주민소환에 관하여 그 대상, 요건 등 기본적인 사항은 법률로 정하고, 구체적인 내용은 조례로 정한다. ④ 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선한다는 원칙에 따라 법률로 정한다. 제122조 ① 지방정부에 주민이 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀 선거로 구성하는 지방의회를 둔다. ② 지방의회의 구성 방법, 지방행정부의 유형, 지방행정부의 장의 선임 방법 등 지방정부의 조직과 운영에 관한 기본적인 사항은 법률로 정하고, 구체적인 내용은 조례로 정한다. 제123조 ① 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 주민의 자치와 복리에 필요한 사항에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 법률의 위임이 있어야 한다. ② 지방행정부의 장은 법률 또는 조례를 집행하기 위하여 필요한 사항과 법률 또는 조례에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 자치규칙을 정할 수 있다. 제124조 ① 지방정부는 자치사무의 수행에 필요한 경비를 스스로 부담한다. 국가 또는 다른 지방정부가 위임한 사무를 집행하는 경우 그 비용은 위임하는 국가 또는 다른 지방정부가 부담한다. ② 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있다. ③ 조세로 조성된 재원은 국가와 지방정부의 사무 부담 범위에 부합하게 배분되어야 한다. ④ 국가와 지방정부, 지방정부 상호 간에 법률로 정하는 바에 따라 적정한 재정조정을 시행한다. |
