옥무석 교수 "의회없는 기초단체, 제주는 위법 아니야"
민선5기 도정의 핵심화두 '기초자치단체 부활'. 부활 여부에 대한 논란과 더불어 어떤 형태로 되살려야 하는지 명쾌한 해답이 나오지 않고 있는 가운데 이를 심층적으로 논의하기 위한 세미나가 열렸다.
제주발전연구원(원장 양영오)은 14일 오후 4시 '제주특별자치도 새로운 지방행정모형의 모색에 관한 연구'를 주제로 학술세미나를 개최했다.
옥무석 이화여대 법학전문대학원 교수는 주제발표에 나서 제주도만이 소화할 수 있는 자치단체 모델 개발의 필요성과, 이를 위한 대안을 제시했다.
먼저 옥무석 교수는 제주형 행정체제 개편이 논의될 수밖에 없었던 이유에 대해 풀어냈다.
그는 "인구와 면적은 흔히 도의 현행 행정여건을 결정짓는 기본 요소"라며 제주도의 현재 인구는 약 56만명이고 총 세대는 21만여세대, 면적은 약 1848.5㎢라고 설명했다.
옥 교수는 "다른 지역과 비교하면 제주도는 구미나 화성, 창원시화 비슷한 규모로 이해될 수 있으나 기초 여건이 유사한 기초자치단체와 달리 제주의 특수 여건들은 이들 도시와 다른 행정체계를 가져가야 할 이유들을 보인다"고 말했다.
그는 "국제자유도시 조성은 단순한 산업발전을 위한 정책을 넘어 사람.상품.자본의 국제적 이동과 기업활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제를 완화해야 하는데, 기존 제주의 행정체계로는 이 같은 행정수요를 충족하기 어렵다"고 주장했다.
그 이유에 대해 옥 교수는 "지방자치단체간 재정력 격차로 인한 지역간 불균형이 발생하기 쉽고, 기초자치단체와 광역자치단체의 중층행정계층에 따른 경재단계 등으로 의사결정비용이 크기 때문"이라고 진단했다.
또 "특별자치도 4년간의 실제 운영을 통해 결국 민주성을 저상하는 결과를 초래했다"고 문제 삼으며 "처리하는 일이 읍면동이 아닌 도에 집중돼 과중한 업무부담을 지고있다"는 견해도 밝혔다.
그는 이로인해 '제왕적 도지사'라는 신조어까지 나온 상황이라며 "개편의 필요성은 충분하다"고 피력했다.
# 혼합형 기초자치단위 '특별자치시' 도입
그러면서 옥 교수는 새로운 형태의 기초자치단체 모델로 두 가지 안을 제안했다.
첫번째 안은 제주특별자치도 내의 혼합형 기초자치단위인 '특별자치시'를 도입하는 것. 두번째 안은 민선5기 도정의 공약으로 제시됐던 행정시장만을 직선으로 선출하는 안이다.
준 기초자치단위인 '특별자치시'의 설치안에 대해 그는 "헌법의 틀 안에서 합헌적 자치성을 유지하기 위해 행정시에 지방의회를 구성하고, 자치입법권과 자주재정권을 부여하는 방법"이라고 설명했다.
옥 교수는 "자치입법권과 자주재정권은 헌법상의 직접적 자치권인데 반해 이외의 지방의회의 권한과 임무는 법률에 따라 구성될 수 있으므로, 위헌의 문제가 발생하지 않는다"고 강조했다.
또 이 같은 경우 "부시장을 도지사가 임명하도록 도입해 자치성과 행정성이 중복적으로 반영되도록 하는 방안이 가능하다"며 "별도의 특별법 제정 없이 기존 제주특별자치도법의 개정을 통해 법적 근거를 확보할 수 있다"고 말했다.
# 의회없는 기초자치단체는 위헌? "제주는 해당 안돼"
이어 옥 교수는 두번째 안인 행정시장만 직선으로 선출하는 경우에 대해 기초의회는 두지 않고 도의회에 해당 행정시 담당 상임위원회를 신설해 대신하고자 하는 안이라고 의견을 풀어냈다.
"이는 주민의 직선에 의한 시장의 선임과 도로부터 위임받은 일정한 권한을 가진 시장을 두고있는 자치모형"이라고 설명한 그는 "이 안은 지방분권을 통해 민주주의를 실현하고자 하는 헌법적 가치를 더욱 충실하게 반영하고 있다"고 덧붙였다.
그러나 두번째 방식인 시장만을 직선제로 선출하는 경우는 이전에도 수 차례 논의돼 왔지만, '위헌성'여부를 벗어나지 못하고 있었다.
즉, 현행 헌법 제118조에 따른 '지방자치단체는 반드시 의회를 두어야 한다'는 조항에 위배됐던 것.
하지만 옥 교수는 "현재 제주지역의 행정체계는 제주특별자치도법에서만 볼 수 있는 특유한 형태이고, 지방자치법이 예정하는 기초자치단체가 아니다"라며 "위헌 문제는 발생하지 않을 것"이라고 일축했다.
그는 "지방자치단체인지 아닌지는 지방자치의 3요소, 구역.주민.자치권을 갖고 있느냐에 따라 결정되는 것이지 행정기관의 장을 직선으로 하느냐 임명제로 하느냐에 따라 결정되는 것이 아니다"라고 주장했다.
그러면서 "자치권이 인정되려면 자치사무와 조례제정권을 가진 지방의회, 자주재원을 배분할 예산 심의권을 가진 의회 등이 있어야 하는데 제주형 기초자치모형에서 예정하는 형태는 위의 어느 요건도 갖추고 있지 않아 위헌성 논란이 있을 수 없다"고 강조했다.
하지만 일각에서는 이같이 제시된 모형에 대해 다소 의문을 표하고 있다.
이날 세미나에 참석한 한 관계자는 "오늘 제시된 모델들은 결국 이도 아니고 저도 아닌 이상한 형태에 불과하다"고 꼬집었다.
기초지방단체의 오해를 불식하기 위해 '특별' 단어를 사용했다는 '특별자치시'의 경우 단어만 살짝 바꿨을뿐 예전으로 회귀하는 것과 별반 다를 것 없다는 주장을 제기했다.
또 행정시장만을 직선으로 선출하자는 안에 대해서는 "도지사와 뜻을 같이하지 않는 시장이 직선제로 당선될 경우 정치적인 어려움을 겪게 될 것은 뻔한 일"이라며 "자치단체의 부활이라 함은 수장의 권한또한 함께 보장돼야 하는 것"이라고 강조했다.
그는 "위헌여부도 중요하지만, 자치권과 관련해 왜 위헌 논란이 생겼는지를 먼저 생각해야 할 때"라며 합법적인 도입이라 해도 부작용이 일어날 수 있음을 우려했다.
한편 이날 발제에 이어 진행된 토론시간에는 고충석 전 제주대 총장이 좌장으로 나선 가운데, 정세욱 명지대학교 명예교수, 조정찬 법제처 법령정보정책관, 김현수 제주대 법학전문대학원교수가 토론자로 참석했다.
또 방승주 한양대 법학전문대학원교수, 배준구 경성대학교 행정학과 교수, 위영석 제주자치도기자협회 회장이 목소리를 내며 열띤 토론을 벌였다. <헤드라인제주>
